Xem các phần: (1),
(2),
(3),
(4),
(5),
(6), (7),
(8),
(9),
(10),
(11),
(12),
(13),
(14),
(15),
(16),
(17),
(18)
Nguyễn Văn Bông
CHƯƠNG III: NỀN ĐỆ NHỊ CỘNG HÒA
Mục III: QUYỀN HÀNH PHÁP
Nếu cơ cấu và thẩm quyền của cơ quan Lập pháp
được Quốc hội Lập hiến chấp thuận nhanh chóng, vấn đề Hành pháp đã đưa đến
nhiều cuộc thảo luận sôi nổi, hào hứng trong giai đoạn “những nét chính” cũng
như khi biểu quyết từng điều khoản.
Vì Hành pháp là trọng tâm của vấn đề chính
thể, vì không muốn thấy tái lập một chế độ độc tài, nhưng đồng thời nhận thức
nhu cầu ổn định và hữu hiệu của cơ cấu quốc gia, cho nên nhà lập hiến đã mất
nhiều thì giờ cố tìm một công thức phù hợp nhất và công thức ấy dẫn đến sự hiện
diện của một Tổng thống, một Phó Tổng thống và một Thủ tướng Chính phủ.
Bởi những động lực nào và với tâm trạng nào mà
kiến trúc đặc biệt ấy được chấp thuận?
Theo dõi diễn tiến
cuộc thảo luận, người ta nhận thấy rằng thoạt tiên, thuyết trình viên về Hành
pháp của Ủy ban thảo hiến, sau khi phân tích những ưu và khuyết
điểm của chế độ đại nghị cổ điển, chế độ đại nghị tăng cường và chế độ Tổng
thống thuần túy, chủ trương tổ chức Hành pháp theo mô thức của một chế độ Tổng
thống nhưng kèm theo một số kĩ thuật với tác dụng kềm hãm và kiểm soát như hệ
thống từ quyền (quyền giám sát) Lập pháp lưỡng viện, địa phương tự trị, Tư pháp
độc lập v.v… chế độ mà thuyết trình viên định danh là chế độ Tổng thống
canh tân.
Tuy nhiên ý kiến dứt khoát ấy bị đa số dân
biểu Quốc hội Lập hiến bác bỏ và thay thế bởi cơ cấu nói trên theo đó bên cạnh
Tổng thống và Phó Tổng thống có một vị Thủ tướng do Tổng thống bổ nhiệm nhưng
có thể bị Quốc hội giải nhiệm. Người ta có thể giải thích bởi những lí do sau
đây:
Thứ nhất: Một số dân biểu Quốc hội Lập hiến – có lẽ
chỉ biết luật Hiến pháp qua lịch sử chính trị Pháp Quốc – quan niệm rằng chế độ
đại nghị phản ảnh trung thực nhất nền dân chủ cận đại, nghĩa là Quốc hội phải
có quyền tấn phong và bất tín nhiệm Chính phủ. Nếu Quốc hội không thể làm gì
đối với một vị Tổng thống dân cử thì cần phải có một Ông Thủ tướng để Quốc hội
tấn phong và giải nhiệm.
Thứ hai: Bị ám ảnh bởi nền Đệ nhất Cộng hòa, một số
dân biểu đồng hóa dễ dàng Tổng thống chế và chế độ độc tài và mặc dù trong thâm
tâm họ nghiêng về Tổng thống chế nhưng vì dư luận, vì hoài nghi về tinh thần
dân chủ của cấp lãnh đạo tương lai họ muốn tạo thêm chức vụ Thủ tướng để san sẻ
quyền hành cùng Tổng thống như một thí nghiệm buổi ban đầu.[1]
Thứ ba: Hai vị Chủ tịch Ủy ban Lãnh đạo Quốc gia và
Chủ tịch Ủy ban Hành pháp Trung ương, Trung tướng Nguyễn Văn Thiệu và Thiếu
tướng Nguyễn Cao Kỳ lúc ấy cũng nghĩ ít nhiều về cuộc bầu cử Tổng thống tương
lai. Trong trường hợp được dân tín nhiệm, một vị Tổng thống xuất thân từ giới
quân nhân sẽ dành chức vụ Thủ tướng cho một nhân vật dân sự. Và chiến thuật ấy
sẽ làm giảm bớt tính cách “độc tài quân phiệt” và gây được sự hợp tác của giới
chính trị mai sau.
Những tâm trạng và động lực vừa kể đã kéo đa
số Quốc hội Lập hiến nghiêng về sự hiện hữu của một vị Thủ tướng và ngay trong
lần biểu quyết đầu tiên, 85 dân biểu đưa tay chấp thuận nét chính sau đây:
“Thủ tướng và Nội các do Tổng thống bổ nhiệm
và giải nhiệm, không do Quốc hội tấn phong nhưng có thể bị Quốc hội giải nhiệm
từng phần với đa số quá bán tổng số dân biểu và toàn phần với hai phần ba tổng
số dân biểu. Lời đề nghị này đương nhiên có hiệu lực”.
Chúng ta sẽ lần lượt phân tích quyền Hành pháp
ở Trung ương và địa phương.
Đoạn 1 – Cơ cấu Hành
pháp Trung ương
A. Tổng thống
Quyền Hành pháp được quốc dân ủy nhiệm cho
Tổng thống. Trong điều kiện nào sự ủy nhiệm ấy được thực hiện và Tổng thống sẽ
sử dụng quyền Hành pháp ra sao? Đó là hai vấn đề thể thức bầu cử và Quyền hạn
của Tổng thống mà chúng ta lần lượt trình bày.
1. Thể thức
bầu cử và Nhiệm kì của Tổng thống
a. Thể thức bầu cử Tổng thống được ấn định bởi
các điều 52, 53, 54 của Hiến pháp bổ túc bởi luật ngày 17-6-1967.
Điều kiện ứng cử: được quyền ứng cử Tổng thống những công dân
hội đủ các điều kiện sau đây:
·
Có Việt tịch từ khi mới
sanh. Điều kiện quốc tịch là một điều kiện rất thông thường được áp dụng hầu
hết trong các nước trên thế giới. Nhưng nếu chúng ta so với điều kiện áp dụng
cho việc bầu cử Dân biểu và Nghị sĩ, điều kiện quốc tịch đòi hỏi nơi ứng cử
viên Tổng thống khắt khe hơn, vì nhà lập hiến quan niệm rằng vị lãnh đạo tối
cao cần phải đầy đủ tính cách đại diện thực sự;
·
Cư ngụ liên tục trên
lãnh thổ Việt Nam ít nhất 10 năm. Thời gian công cán và lưu vong chính trị tại
ngoại quốc được kể như thời gian cư ngụ tại nước nhà;
·
Đủ 35 tuổi;
·
Được hưởng các quyền
công dân;
·
Ở trong tình trạng hợp
lệ quân dịch;
·
Không bị liệt kê vào
những trường hợp vô tư cách (điều 11 luật bầu cử).
Ngoài ra, điều 17 Luật bầu cử ghi thêm rằng
công chức và quân nhân phải xin gia hạn không lương từ ngày hết hạn nạp đơn đến
hết ngày bầu cử. Điều này không áp dụng cho những người giữ chức vụ dân cử.
2. Vận động
tuyển cử: Trong một cuộc bầu cử, nhất là bầu cử Tổng thống, vấn đề vận động
có một tầm quan trọng đặc biệt. Nếu kết quả cuộc bầu cử thể hiện một xu hướng
chính trị và cụ thể hóa một sự lựa chọn của công dân, thì vận động tuyển cử là
phương thức trình bày đường lối, chính sách đối với các vấn đề căn bản của quốc
gia để nhân dân tự do lựa chọn. Vấn đề vận động, trong điều kiện ấy, chỉ đạt
được tầm quan trọng của nó khi nào nguyên tắc tự do và bình đẳng được
thực sự tôn trọng. Nguyên tắc tự do và bình đẳng này được thể hiện bởi điều 54
của Hiến pháp và Luật bầu cử ấn định trong chi tiết.
Trách nhiệm điều khiển cuộc vận động tuyển cử
được giao phó cho Ban vận động tuyển cử trung ương gồm đại diện các liên danh
và các Ban vận động tuyển cử địa phương. Công việc của Ban vận động gồm một số
công tác thể hiện nguyên tắc các ứng cử viên được hưởng đồng đều phương tiện
trong cuộc vận động tuyển cử. Các công tác ấy gồm:
·
Ấn định số, cỡ, màu sắc
truyền đơn và bích chương;
·
Quyết định việc ấn loát,
chuyên chở và phân phối các truyền đơn và bích chương;
·
Chỉ định nơi, ngày sẽ
bắt đầu dán bích chương, phát truyền đơn;
·
Tổ chức các cuộc nói
chuyện với cử tri cho các ứng cử viên;
·
Ấn định thể thức sử dụng
xe phát thanh, đài phát thanh và vô tuyến truyền hình.
Ngoài ra, các chi phí về tổ chức cuộc bầu cử
kể cả chi phí cho quan sát viên của các ứng cử viên do Ngân sách quốc gia đài
thọ. Tưởng cũng nên nhắc rằng Tối cao Pháp viện có nhiệm vụ lập danh sách ứng
cử viên, kiểm soát tính cách hợp thức của cuộc bầu cử và tuyên bố kết quả.
3. Chế độ
tuyển cử: Điều 52 ấn định rằng: Tổng thống và Phó Tổng thống đứng chung
liên danh được cử tri toàn quốc bầu lên theo lối phổ thông đầu phiếu, trực tiếp
và kín. Được xem là cử tri tất cả những người có quốc tịch Việt Nam bất luận
nam hay nữ, đủ 18 tuổi, có tên trong danh sách cử tri và có thẻ cử tri hợp lệ,
trừ trường hợp đã bị xử mất quyền công dân.
Nếu Tổng thống được cử
tri toàn quốc bầu qua một cuộc phổ thông đầu phiếu, trực tiếp và kín, Hiến pháp
không quy định rõ vấn đề bầu một vòng hay hai vòng. Bầu một vòng là thể thức
đơn giản. Trong vòng duy nhất ấy liên danh nào nhiều thăm nhất sẽ đắc cử. Bầu
hai vòng là thể thức đòi hỏi trong vòng đầu, để được đắc cử, liên danh phải đạt
được một số thăm với một tỉ lệ quy định thông thường là đa số tuyệt đối. Nếu
không, sẽ phải bầu lại vòng nhì và lần này liên danh nào nhiều thăm sẽ thắng.
Chủ trương, bầu hai vòng tức là quan niệm rằng liên danh đắc cử phải hội đa số
cử tri ủng hộ hầu có đủ uy tín lãnh đạo quốc gia. Vì Hiến pháp không quy định
nên Luật bầu cử phải giải quyết và điều 24 chấp thuận thể thức một vòng: “Liên
danh ứng cử viên nhiều phiếu nhất sẽ được tuyên bố trúng cử. Trong trường hợp
có nhiều liên danh được số phiếu bằng nhau, liên danh có ứng cử viên Tổng thống
cao niên nhất sẽ được tuyên bố trúng cử”.
Nhiệm kì của Tổng thống là 4 năm. Tổng thống có
thể được tái cử một lần. Tuy nhiên, nhiệm kì của Tổng thống có thể chấm dứt
trước kỳ hạn trong trường hợp mệnh chung, từ chức, bị truất quyền, bị bịnh tật
trầm trọng và kéo dài không còn năng lực làm tròn nhiệm vụ. Sự mất năng lực này
phải được Quốc hội xác nhận với đa số ¾ tổng số Dân biểu và Nghị sĩ sau các
cuộc giám định và phản giám định y khoa, Điều 56 Hiến pháp cũng trù liệu việc
thay thế Tổng thống trước nhiệm kì. Trong trường hợp nhiệm vụ của Tổng thống
chấm dứt trên một năm trước kỳ hạn, Phó Tổng thống sẽ tạm thời đảm nhiệm chức
vụ Tổng thống trong thời hạn ba tháng để tổ chức cuộc bầu cử tân Tổng thống và
tân Phó Tổng thống cho nhiệm kì mới. Trong trường hợp nhiệm vụ Tổng thống chấm
dứt dưới một năm trước kỳ hạn, Phó Tổng thống sẽ đảm nhiệm chức vụ Tổng thống
đến hết nhiệm kì, ngoại trừ Tổng thống bị truất quyền. Và nếu vì một lí do gì
mà Phó Tổng thống không thể đảm nhiệm chức vụ Tổng thống, Chủ tịch Thượng Nghị
viện sẽ đảm nhiệm chức vụ này trong thời hạn ba tháng để tổ chức cuộc bầu cử
tân Tổng thống và tân phó Tổng thống.
Cuộc bầu cử Tổng thống và Phó Tổng thống đầu
tiên của nền Đệ nhị Cộng hòa được tổ chức ngày 3-9-1967. Một tháng sau ngày bỏ
phiếu, trong phiên họp đêm 2.10.1967, Quốc hội lưu nhiệm đã hợp thức hóa kết
quả cuộc bầu cử với 58 phiếu thuận, 43 phiếu hủy bỏ, 1 phiếu trắng và 4 phiếu
bất hợp lệ, ghi nhận sự đắc cử của liên danh 9: Nguyễn Văn Thiệu – Nguyễn Cao
Kỳ.
Kết quả cuộc bầu cử
Tổng thống và Phó Tổng thống ngày 3 tháng 9 năm 1967
Sơ đồ 5
4. Quyền hạn của Tổng thống
Quyền Hành pháp được
quốc dân ủy nhiệm cho Tổng thống. Một khẳng định như thế, kèm theo việc bầu cử Tổng thống theo
thể thức đầu phiếu phổ thông, trực tiếp và kín thể hiện quan niệm của nhà lập
hiến theo đó Tổng thống không những là nguyên thủ quốc gia mà còn là vị chỉ huy
Hành pháp hay đúng hơn là Lãnh tụ quốc gia.
Quan niệm này được cụ thể hóa trong các điều
của bản Hiến pháp liên quan đến quyền hạn của Tổng thống mà chúng ta lần lượt
trình bày:
Tổng thống và Chính
phủ
a. Tổng thống
bổ nhiệm Thủ tướng, theo đề nghị của Thủ tướng, Tổng thống bổ nhiệm các nhân
viên chính phủ, Tổng thống có quyền cải tổ toàn bộ hay một phần chính phủ, hoặc
tự ý, hoặc sau khi có khuyến cáo của Quốc hội” (Điều 58, Hiến pháp).
Như vậy, đối với Thủ tướng và Tổng trưởng, Tổng thống có quyền bổ nhiệm và giải
nhiệm.
Song song với việc
hình thành chính phủ tùy thuộc vào quyết định cuối cùng của Tổng thống, điều 62
còn ghi thêm rằng Tổng thống chủ tọa Hội đồng Tổng trưởng và hoạch định
chánh sách quốc gia. Tổng thống còn là Tổng tư lệnh tối cao quân lực Việt
Nam Cộng hòa.
b. “Tổng thống bổ nhiệm với sự chấp thuận của
Thượng Nghị viện các Trưởng nhiệm sở ngoại giao, Viện Trưởng các Viện Đại học”
(Điều 59 Hiến pháp). Vấn đề đặt ra là tại sao lại có sự chấp thuận của Thượng
Nghị viện và tại sao, trong tất cả các công chức cao cấp, nhà lập hiến chỉ đề
cập đến trưởng nhiệm sở ngoại giao và viện trưởng đại học? Sự can thiệp của
Thượng Nghị viện có lẽ được phỏng theo tập tục chính trị Huê Kỳ và một phần vì
ảnh hưởng của những tệ đoan liên hệ đến các vị đại diện Việt Nam ở ngoại quốc
trong những năm qua. Tiếng nói của Thượng Nghị viện hạn chế một phần nào những
sự bổ nhiệm bừa bãi của Đại sứ và, đối với các Viện Trưởng đại học, tăng uy tín
cùng đem lại một sự ổn định tương đối cho chức vụ này.
Nhưng tại sao, trong hàng ngũ công chức cao
cấp, Hiến pháp chỉ đề cập đến hai hạng vừa kể? Như vậy có nghĩa là quyền bổ
nhiệm công chức cao cấp khác thuộc về Thủ tướng? Vấn đề không giản dị như vậy
và chính sự khiếm khuyết này sẽ đưa đến nhiều tranh biện về sau liên hệ đến
quyền lập quy.
c. “Tổng thống thay
mặt Quốc gia trong việc giao thiệp với ngoại quốc, tiếp nhận ủy nhiệm thư của
các đại diện ngoại giao, Tổng thống kí kết và sau khi được Quốc hội phê chuẩn,
ban hành các Hiệp ước và Hiệp định quốc tế” (Điều 52 Hiến pháp). Thẩm
quyền về ngoại giao, theo điều 59 Hiến pháp, chỉ là thẩm quyền thông thường của
một vị nguyên thủ quốc gia. Tuy nhiên, theo tinh thần của chế độ, Tổng thống
VNCH không những đóng vai trò đại diện mà còn thực sự quan niệm hoạch định
chính sách ngoại giao quốc gia.
Tổng thống và Quốc hội
a. Song song với
quyền đề nghị các dự thảo luật – xuyên qua đó Tổng thống hoạch định
chính sách quốc gia và cộng tác với Quốc hội trong công việc Lập pháp – điều 44
Hiến pháp quy định rằng:
“Các dự luật được
Quốc hội chung quyết sẽ được chuyển đến Tổng thống trong thời gian ba ngày
tròn. Thời gian ban hành là 15 ngày tròn kể từ ngày Tổng thống tiếp nhận dự
luật. Trong trường hợp khẩn cấp do Quốc hội thẩm định, thời hạn ban hành là 7
ngày tròn. Nếu Tổng thống không ban hành trong các thời hạn kể trên, dự luật đã
được Quốc hội biểu quyết đương nhiên thành luật và sẽ được Chủ tịch Thượng Nghị
viện ban hành.”
Ban hành các đạo luật là độc quyền cố hữu của Hành
pháp. Ngày nay đó là một hành vi do đó Tổng thống xác nhận tính cách hợp pháp
của sự hình thành đạo luật và làm cho dự luật trở thành luật có tính chấp hành.
Nhưng trong thời hạn
ban hành, Tổng thống có một đặc quyền thường gọi là quyền phúc nghị.
Theo điều 45 Hiến pháp: “Trong thời hạn ban hành, Tổng thống có quyền gởi
thông điệp có viện dẫn lí do yêu cầu Quốc hội phúc nghị một hay nhiều điều
khoản của dự luật. Trong trường hợp này, Quốc hội sẽ họp khoáng đại lưỡng viện
để chung quyết dự luật với đa số quá bán tổng số Dân biểu và Nghị sĩ. Nếu Quốc
hội chung quyết bác bỏ lời yêu cầu phúc nghị của Tổng thống, dự luật đương
nhiên thành luật và được gởi lên Tổng thống để ban hành”.
Quyền yêu cầu phúc
nghị các dự luật là một trong những quyền thông thường của Hành pháp, Tổng
thống đại diện quốc gia, có nhiệm vụ tôn trọng Hiến pháp và phục vụ quyền lợi
nhân dân, không thể làm ngơ và ban hành tất cả các dự luật do cơ quan Lập pháp
biểu quyết. Mặc dù thẩm quyền Lập pháp thuộc về Quốc hội, nhưng trên cương vị
lãnh đạo, Tổng thống có nhiệm vụ lưu ý Quốc hội về tính cách bất hợp hiến hay
tính cách thiếu thích nghi của một vài điều khoản của dự luật. Tác dụng của
quyền phúc nghị là bắt buộc cơ quan Lập pháp suy nghĩ lại
những gì mình đã quyết định và biết đâu với những lí do mà Tổng thống đưa ra,
Quốc hội sẽ sửa lại những gì mình đã biểu quyết trong phút chốc thiếu suy tư,…
Ý tưởng căn bản của quyền phúc nghị là ở đó.
Tuy nhiên mặc dù đó là
dịp để Lập pháp và Hành pháp đối thoại trên phương diện Lập pháp mà kết luận
chỉ đem lại lợi ích quốc gia, quyền yêu cầu phúc nghị một phần nào dẫm chân lên
thẩm quyền của Quốc hội tiếng nói sau cùng. Nghĩa là Quốc hội có
thể giữ nguyên ý chí đầu tiên của mình bắt buộc Tổng thống ban hành bản văn sơ
khởi của mình. Nhưng với hai điều kiện: Quốc hội phải họp khoáng đại lưỡng viện
để chung quyết dự luật và sự chung quyết bác bỏ phải đạt quá bán tổng số Dân
biểu và Nghị sĩ.
Gần đây, nhân dịp Tổng thống yêu cầu phúc nghị
vài dự luật, điều 45 nêu trên đã đưa đến một cuộc tranh luận lí thú. Vấn đề đặt
ra là phải hiểu điều 45 như thế nào? Thoạt tiên có hai lối giải thích:
Thứ nhất: Khoản 2 điều 45 chỉ đề cập đến trường hợp
duy nhất là trong phiên họp khoáng đại lưỡng viện để chung quyết một dự luật bị
Tổng thống yêu cầu phúc nghị, có một đa số quá bán tổng số dân biểu và nghị sĩ
bác bỏ lời yêu cầu phúc nghị. Và trong trường hợp này, dự luật với bản văn sơ
khởi đương nhiên thành luật. Nguyên văn điều 45 khoản 2 chỉ có thế thôi.
Thứ hai: Điều 45 khoản 3 quy định rằng trong phiên
họp khoáng đại để chung quyết dự luật bị Tổng thống yêu cầu phúc nghị, nếu Quốc
hội bác bỏ lời yêu cầu ấy với đa số quá bán tổng số dân biểu và nghị sĩ, dự
luật đương nhiên thành luật. Nếu Quốc hội không hội đủ đa số quá bán để
bác bỏ lời yêu cầu phúc nghị thì quan điểm của Tổng thống được xem là chung
quyết và dự luật tu chính bởi Tổng thống đương nhiên thành luật.
Hai lối giải thích trên đây hoàn toàn có tính
cách cực đoan và không phản ảnh trung thực những nguyên tắc căn bản của Hiến
pháp. Cho rằng điều 45 chỉ đề cập đến trường hợp bác bỏ yêu cầu phúc nghị tức
là xem quyền phúc nghị như một quyền phủ quyết. Tổng thống chỉ có thể từ chối,
không chấp thuận cũng như Quốc hội chỉ có thể bác bỏ. Lối giải thích chật hẹp
này không những không thể hiện được ý chí của nhà lập hiến là “sự hoạt động của
cơ quan công quyền phải được phối hợp và điều hòa (điều 3 Hiến pháp) mà còn đi
ngược lại sáng quyền Lập pháp (điều 43 đoạn 2) cho nên khi sử dụng quyền phúc
nghị, Tổng thống có quyền sửa chữa một hay nhiều điều của dự luật và khi chung
quyết Quốc hội có thể chấp nhận những sửa chữa này.
Trái lại, quả quyết rằng nếu Quốc hội không
đạt được quá bán để bác bỏ lời yêu cầu phúc nghị thì quan điểm của Tổng thống
được xem là chung quyết, giải thích như thế có hơi bóp méo bản văn và trái hẳn
với nguyên tắc phân quyền. Hành pháp có quyền góp phần vào công việc Lập pháp,
Hành pháp có thể ngăn trở ý chí sơ khởi của cơ quan Lập pháp, nhưng chung quy
công việc Lập pháp vẫn thuộc thẩm quyền Quốc hội. Một bản văn mà không có đa số
Quốc hội chấp thuận lại được xem là đạo luật của Quốc hội không những trái với
lí trí mà còn đi ngược lại nguyên tắc phân nhiệm và phân quyền ghi nơi điều 3
Hiến pháp.
Bởi vậy, điều 45 phải được giải thích như sau:
trong trường hợp Quốc hội họp khoáng đại lưỡng viện để chung quyết dự luật bị
Tổng thống yêu cầu phúc nghị:
·
Nếu đa số quá bán tổng
số dân biểu và nghị sĩ bác bỏ lời yêu cầu phúc nghị của Tổng thống thì bản văn
sơ khởi đã được Quốc hội biểu quyết đương nhiên thành luật;
·
Nếu đa số quá bán tổng
dân biểu và nghị sĩ chấp thuận đề nghị của Tổng thống thì bản văn sơ khởi đã
được Quốc hội biểu quyết sẽ được tu chính lại theo đề nghị của Tổng thống;
·
Nếu không có một đa số
quá bán tổng số dân biểu và nghị sĩ nào để bác bỏ hay chấp thuận đề nghị của
Tổng thống thì những điều khoản của dự luật bị phúc nghị bãi bỏ luôn.
b. Tổng thống
tiếp xúc với Quốc hội bằng thông điệp. Vào mỗi khóa họp thường lệ và mỗi khi
thấy cần, Tổng thống thông báo cho Quốc hội biết tình hình Quốc gia và chánh
sách đối nội đối ngoại của Chính phủ”.(Điều 63 Hiến pháp)
Quyền gửi thông điệp
là một hình thức tế nhị thể hiện mối tương quan giữa Tổng thống và Quốc hội,
hai cơ quan biệt lập và độc lập. Nếu đối tượng của thông điệp – theo điều 63 –
chỉ là thông báo tình hình Quốc gia cùng chính sách của
Chính phủ, trong thực tế cần phải nhìn nhận rằng Tổng thống có thể xuyên qua
thông điệp, phác họa một chương trình Lập pháp và những yếu điểm của chính sách
chính phủ trong tương lai.
Kinh nghiệm của nền Đệ nhị Cộng hòa cho thấy
rằng chính Tổng thống đích thân tới đọc bản thông điệp trước một phiên họp
khoáng đại lưỡng viện. Hình thức này không những long trọng, trang nghiêm, biểu
lộ sự kính nể của Hành pháp đối với Quốc hội mà còn thu hút được sự chú ý của
dư luận quần chúng.
Tổng thống và quyền Tư
pháp
Trên địa hạt Tư pháp, Tổng thống bổ nhiệm các
vị Thẩm phán Tối cao Pháp viện, có quyền ân xá, và ân giảm hình phạt các phạm
nhân.
Quyền ân xá của Tổng thống rất quan trọng. Đây
là một quyền chuyên quyết, tùy thuộc thâm tâm của Tổng thống.
a. Tổng thống
và những trường hợp đặc biệt
“Trong các trường hợp
đặc biệt, Tổng thống có thể kí sắc luật tuyên bố tình trạng báo động, giới
nghiêm hay khẩn trương trên một phần hay toàn lãnh thổ. Quốc hội phải được
triệu tập chậm nhất mười hai ngày kể từ ngày ban hành sắc luật để phê chuẩn,
sửa đổi hoặc bãi bỏ. Trong trường hợp Quốc hội bãi bỏ hoặc sửa đổi sắc luật của
Tổng thống, các tình trạng đặc biệt đã được ban hành sẽ chấm dứt hoặc thay đổi
hiệu lực.” (Điều 64 Hiến pháp)
“Tình trạng khẩn trương”, “trường hợp đặc
biệt” đấy là khái niệm đã có từ lâu và được sử dụng ở bất cứ nước nào và dưới
tất cả mọi chế độ chính trị. Nhưng trong quá khứ những khái niệm này biểu hiện
một tình trạng cực kì quan trọng nhất định, tình trạng chiến tranh, và đặc
quyền mà chính phủ tự cho lấy hay được Quốc hội giao phó chung quy chỉ là tác
dụng tất nhiên của sự thủ tiêu nền pháp trị.
Điều mới lạ và đầy ý
nghĩa là – trong thời hiện đại và nhất là sau thế giới chiến tranh thứ hai –
những khái niệm trên được áp dụng trong một tình thế hòa bình và
đã được đưa lên hàng khái niệm có biến tính… Ít có Hiến pháp
nào sau 1945 mà không có một điều khoản thừa nhận quyền ưu tiên của Hành pháp
trong trường hợp khẩn cấp và đặc biệt – Điều 64 của Hiến pháp Cộng hòa Việt Nam
theo chiều biến chuyển ấy.
Một sự kiện cần phải
nhấn mạnh – không phải sự hiện hữu của những tình trạng bất thường, cũng không
phải tính cách bất thường của quyền hạn chính phủ – mà trái lại địa vị
ưu tiên của Hành pháp thay hẳn cả Lập pháp trong một chế độ dân chủ.
Để có một ý niệm chính xác chúng ta sẽ bàn đến
sau đây chế độ pháp lí của tình trạng khẩn trương và phản hiệu của nó trên
phương diện Hiến pháp.
I. TÌNH TRẠNG KHẨN
TRƯƠNG VÀ NỀN PHÁP TRỊ
Sự hiện hữu của tình trạng khẩn trương trong
thời gian và không gian chứng tỏ rằng định chế này là một ngoại lệ thông
thường.
Nhưng nếu nguyên tắc
sử dụng tình trạng khẩn trương không thể chối cãi, làm sao thuyết minh sự xâm
phạm khá quan trọng đến nền pháp trị? Ý niệm tối cần, căn bản của
tình trạng khẩn trương, có thể ủy nhiệm cho chính phủ một đặc quyền hẳn
hoi, hay chỉ là một thực sự chính trị mà hành vi của chánh
quyền đành rằng cần thiết nhưng vẫn bất hợp pháp?
a . Học lí giải thích
Hai quan niệm chọi nhau trong việc điều hòa
tình trạng khẩn trương và nền pháp trị: thuyết pháp lí và thuyết chính trị.
1. Hành pháp – theo
thuyết pháp lí – là quyền ưu tiên xưa nhất và nếu có kém quyền Lập pháp trên
phương diện pháp lí lại rất trội hơn với tư cách cơ quan chính phủ. Thống trị
không phải thảo luận mà hành động. Và nhất là trước một nguy cơ cấp bách, trong
tình trạng đặc biệt, khi mà sự sinh tồn của Nhà nước lâm nguy, cơ quan hành
động chiếm địa vị ưu tiên. Đình chỉ sự áp dụng tất cả luật lệ, có thể cản trở
hành động khẩn cấp, luôn cả đạo luật bảo vệ quyền lợi cá nhân, đành rằng là
hành vi hết sức quan trọng, nhưng chung quy là một đặc quyền mà mục đích không
ngoài việc bảo vệ Chính đáng Nhà nước và sự liên tục của Quốc Gia. Đặc quyền
này là quyền thiên nhiên của Nhà nước. Trong những trường hợp đặc biệt Chính
phủ có bổn phận bảo vệ đoàn thể bằng bất cứ biện pháp nào dù rằng bất hợp pháp.
2. Đặc quyền pháp lí
của cơ quan Hành pháp bị những kẻ chủ trương thuyết chính trị phủ nhận. Họ cho
rằng đề cập đến vấn đề quyền hạn tức là lạm dụng danh từ. Không thể tưởng tượng
được một quyền pháp lí mà đặc tính là hủy bỏ pháp luật. Nếu sự hiện
hữu của tối cần không thể chối cãi, vấn đề đặt ra là thử hỏi sự tối cần ấy cho
phép chính quyền có những hành vi mà không một văn kiện nào quy định trước. Và
vấn đề chỉ đặt trên phương diện chính trị. Khẩn cấp, tối cần không thể đặt ra
pháp luật. Nếu những biện pháp ngoài luật lệ của chính phủ được chứng thực và
chuẩn y mai sau bởi cơ quan đại diện nhân dân, không phải vì chính phủ có quyền
ban hành sắc luật bất hợp pháp mà trái lại vì sự tối cần chính trị.
Vì chỉ có ý niệm này là căn bản của tất cả sắc lệnh vượt khỏi thẩm quyền Hành
pháp của chính phủ.
Quan niệm lí thuyết bất đồng về vấn đề căn bản
quyền hạn của Chính phủ trong tình trạng khẩn trương là như thế. Nhưng trên
cuộc tranh luận ấy, một ý tưởng trung tâm nổi bật lên: đặc quyền của chính phủ
trong một tình trạng đặc biệt là một thực sự. Tất cả những gì giúp vào sự sinh
tồn Nhà nước và sự vãn hồi an ninh trật tự – không thể là những hiện tượng bất
hợp pháp.
b. Hiện định pháp và
tình trạng khẩn trương
Không một nước nào mà tình trạng khủng hoảng,
khẩn cấp khác thường, không đặt ra vấn đề quyền hạn đặc biệt của Chính quyền
liên can đến nền pháp trị.
Hiến pháp Hiệp Chúng Quốc 1787 không đề cập
đến vấn đề này. Nhưng tất cả các Tổng thống nhậm chức trong những lúc mà quốc
gia trải cơn khủng hoảng đều khẳng định rằng Tổng thống có quyền dùng biện pháp
đặc biệt trong tình trạng khẩn cấp. Tổng thống Lincoln vào đầu trận giặc
Nam-Bắc phân tranh, đã dám kí sắc lệnh đình chỉ tất cả tự do công cộng và trước
Nghị viện ông thuyết minh hành động mình viện lẽ khẩn cấp và tuyên thệ giữ gìn
Hiến pháp và bảo vệ quốc gia.
Ở nước Anh vào cuối thế kỉ thứ 19 giữa lúc
phiến loạn lan tràn trên địa phận Ái Nhĩ Lan Chính phủ bắt buộc kí hàng chục
sắc lệnh đặc biệt: Peace Preservation Acts. Vào cuối năm 1920 Quốc hội Anh đã
biểu quyết đạo luật hiện nay còn hiệu lực, về quyền hành khẩn cấp (Emergency Power
Act) một đạo luật có tính cách thường trực cho phép chính phủ tuyên bố tình
trạng khẩn cấp trong trường hợp đình công hay bạo động làm tê liệt thông thương
và an ninh và dùng tất cả biện pháp cần thiết để vãn hồi trật tự công cộng.
Hai thí dụ trên đây chứng tỏ rằng, mặc dù Hiến
pháp không định trước và trong những nước mà nền pháp trị được áp dụng hoàn
toàn, cơ quan Hành pháp lắm lúc phải vượt hẳn thẩm quyền mình và cơ quan Lập
pháp phải đề cập đến việc cho phép Chính phủ đối phó một tình thế đặc biệt.
Có lẽ để tránh mọi khó khăn và tranh luận về
tính cách hợp hiến của tình trạng khẩn trương một phần lớn các Hiến pháp sau
Thế giới Đại chiến thứ hai, rút kinh nghiệm đã qua đã đề cập đến tình trạng
khẩn trương. Hiến pháp Miến Điện, điều 110 quy định “Bất cứ lúc nào nếu Quốc
hội không họp và nếu thấy tình thế đòi hỏi những biện phấp cấp tốc thì Tổng
thống có thể ban hành những sắc lệnh cần thiết có hiệu lực như luật lệ của Quốc
hội”, cũng với ý tưởng ấy những lời lẽ khác nhau, tùy xứ, Chính phủ, Tổng thống,
Nhà Vua có quyền kí sắc lệnh “Trong những trường hợp bất thường tối cần và khẩn
cấp” (Hiến pháp Cộng hòa Ý Đại Lợi 1948, điều 11) “trong trường hợp tối cần”
(Hiến pháp Cộng hòa Ả-rập thống nhất 1958, điều 53), “trong trường hợp cực kì
khẩn cấp” (Hiến pháp Đan Mạch 1953 điều 23) và sau đây điều thứ 16, Hiến pháp
1958 của Đệ ngũ Cộng hòa Pháp được áp dụng và gây nhiều tiếng vang trong dư
luận nước Pháp, Điều thứ 16 quy định rằng:
“Khi nào những định chế của chính thể Cộng
hòa, nền độc lập của Quốc gia, sự vẹn toàn của lãnh thổ hay sự thi hành các
hiệp ước quốc tế bị đe dọa một cách trầm trọng và trực tiếp và sự điều hành các
cơ quan công quyền do Hiến pháp quy định bị đình trệ thì Tổng thống Cộng hòa sẽ
ban hành những biện pháp thích ứng sau khi hỏi ý kiến chính thức của Thủ tướng,
các Chủ tịch hai Viện và hội đồng bảo hiến”.
II. CHẾ ĐỘ PHÁP LÍ CỦA
TÌNH TRẠNG KHẨN TRƯƠNG
Xem xét chế độ pháp lí
của tình trạng khẩn trương tức là đề cập đến vấn đề thiết lập và hiệu
lực của nó. Nhưng trước hết để quy định rõ rệt địa vị riêng biệt của
tình trạng khẩn trương cần phải phân biệt tình trạng này với một tình trạng
tương tợ, tình trạng giới nghiêm.
Đặc điểm của tình trạng khẩn trương – cũng như
tình trạng giới nghiêm – là giảm bớt và lắm lúc đình chỉ hẳn sự áp dụng tự do
công cộng. Không phải thiết lập “độc tài hợp pháp” không kiểm soát, không giới
hạn. Khẩn trương cũng như giới nghiêm chỉ là hai định chế ngoại lệ của
nền pháp trị. Căn cứ trên ý tưởng tối cần và công nhận bởi hiện định pháp, tình
trạng khẩn trương cũng như tình trạng giới nghiêm thừa nhận một sự tự do bất
thường cho Hành pháp. Chung quy đó là một thoái bộ của luật lệ, của cơ quan Lập
pháp và đồng thời hợp pháp hóa trước những hành vi “bất hợp pháp của chính
quyền”. Đó là điểm tương đồng của tình trạng khẩn trương và tình trạng giới
nghiêm. Nhưng định chế thứ hai này có thể xem là giải pháp thái cực, vì –
khác tình trạng khẩn trương – tình trạng giới nghiêm:
·
Giao phó quyền trị an
cho chức viên quân sự;
·
Nới rộng tất cả quyền
trị an ấy và thừa nhận thẩm quyền của tòa án quân sự để xét những vi phạm pháp
luật không có tính cách quân sự và luôn cả những vi phạm của thường dân.
Tình trạng khẩn trương là giải pháp trung gian
giữa tình thế bình thường và tình trạng giới nghiêm, giải pháp ôn hòa tăng
cường phương tiện pháp lí của nhân viên và cơ quan hành chính để đối phó nguy
cơ cấp bách.
a. Vấn đề thiết lập
tình trạng khẩn trương
Thiết lập tình trạng khẩn trương là một hành
vi cực kì quan trọng. Chẳng những bởi tác dụng pháp lí của nó mà còn cả ảnh
hưởng tâm lí đối với công dân. Không thể có tình trạng khẩn trương trong cảnh
thái bình. Chỉ có thể có tình trạng khẩn trương khi mà cuộc sinh tồn của quốc
gia lâm nguy, nghĩa là trước những trở lực bất ngờ và đặc biệt làm tổn thương
đến uy thế của Nhà nước.
Trước một hoàn cảnh khủng hoảng ấy – mà tình
trạng khẩn trương chỉ là phản ứng – ba câu hỏi được đặt ra trong việc thành lập
tình trạng khẩn trương: Ai có quyền thiết lập tình trạng khẩn trương? Trong
trường hợp nào? Tình trạng khẩn trương có thể thiết lập những những vùng nào và
sẽ được áp dụng trong vùng nào?
1. Trước câu hỏi thứ nhất luật lệ hiện hành
trong nhiều xứ rất biến chuyển. Nhà Vua, Tổng thống, Thủ tướng hoặc toàn cả hội
đồng Chính phủ nhưng chung quy chỉ là áp dụng một ý tưởng chính: quyền thiết
lập tình trạng khẩn trương do nơi nhân viên hay cơ quan Hành pháp nắm chủ quyền
thật sự trong nước. Riêng về Việt Nam điều thứ 64 của Hiến pháp xác định rằng:
“Tổng thống có thể kí sắc luật tuyên bố tình trạng khẩn trương…” Vậy quyền
thiết lập tình trạng khẩn trương ở trong tay Tổng thống.
2. Nhưng trong trường hợp nào? Trong những
nước khác, Hiến pháp và luật lệ quy định sơ sài vấn đề trường hợp: “trường hợp
đặc biệt, tối cần và khẩn cấp”, “trường hợp nguy cơ cấp bách do những xâm phạm
quan trọng đến an ninh công cộng”…
Điều 54 viện dẫn nói rằng: “Trong các trường
hợp đặc biệt”.
Đó là những cố gắng quy định các trường hợp mà
Chính quyền có thể tuyên bố tình trạng khẩn trương. Nhưng tính cách mập mờ,
rộng rãi của những danh từ ấy chứng tỏ sự khó khăn của một định nghĩa rõ ràng.
Thế nào là một trường hợp đặc biệt? Thế nào là một trường hợp tối cấn và khẩn
cấp?
Vấn đề không phải định nghĩa rõ ràng trường
hợp hay điều kiện mà chính quyền có thể tuyên bố tình trạng khẩn trương. Làm
sao định nghĩa được vì trường hợp đặc biệt là trường hợp bất thường và bất ngờ
và là tựu trung của bao nhiêu quái sự? Vậy phải tin tưởng vào Chính quyền trong
việc xác định trường hợp đặc biệt. Nói như thế không có nghĩa cho rằng chính
quyền thoát li kiểm soát. Dư luận – nhất là báo chí và chính đảng – sẽ tỏ ý
kiến của mình trong mọi hành động của chính quyền và Quốc hội – đặc biệt lúc
bàn cãi dự luật ủy quyền vì lí do khẩn cấp – sẽ đề cập đến vấn đề có hay không
khẩn cấp và hành vi của chính phủ có hợp hay không với tinh thần Hiến pháp.
3. Biện pháp đặc biệt,
định chế tình trạng khẩn trương đối phó một tình thế đặc biệt nhất định.
Chính ý tưởng quan trọng này dìu dắt chính quyền trong việc chỉ định phạm vi
của lãnh thổ mà tình trạng khẩn trương sẽ được tuyên bố và áp dụng. Nếu tình
trạng quá đặc biệt bắt buộc Tổng thống phải tuyên bố tình trạng khẩn trương
trên toàn lãnh thổ, không có gì bắt buộc chính quyền phải làm như thế. Trái lại
chính phủ có thể hạn định phạm vi của lãnh thổ và tuyên bố tình trạng khẩn
trương trong một hay nhiều vùng. Nhưng, điều cần phải nhấn mạnh, là tuyên bố
tình trạng khẩn trương trên toàn lãnh thổ, không có nghĩa là tình
trạng khẩn trương sẽ được áp dụng trên toàn lãnh thổ. Điểm khác
nhau giữa tuyên bố và áp dụng tình trạng khẩn trương chúng ta sẽ thấy rõ trong
việc quy định hiệu lực của tình trạng khẩn trương.
b. Hiệu lực của tình
trạng khẩn trương
Chiếu theo điều 64 của Hiến pháp “Tổng thống
có thể kí sắc luật tuyên bố tình trạng báo động, giới nghiêm hay khẩn trương
trên một phần hay toàn lãnh thổ”. Hiến pháp không đả động gì đến hiệu lực của
tình trạng ấy.
Trước khi bàn về hiệu lực, cần phải nhấn mạnh
hai điểm sau đây:
1. Tình trạng khẩn trương cho phép chính quyền
dùng những biện pháp đặc biệt để đối phó một tình thế đặc biệt. Nhưng không
phải bất cứ biện pháp nào mà chỉ có biện pháp cần thiết cho một tình thế nhất
định mới là hợp pháp. Vậy việc xác định hiệu lực pháp lí của tình trạng khẩn
trương phải có tính cách thu hẹp. Công dân vẫn có thể tiếp tục sử dụng quyền
hạn mà chính phủ không quy định lại sau ngày tuyên bố khẩn trương.
2. Điểm thứ hai là sự
cách biệt giữ Tuyên bố và áp dụng tình trạng
khẩn cấp mà chúng tôi đã đề cập ở trên. Sự tuyên bố tình trạng khẩn trương
không có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi và nhiệm vụ của Nhân dân mà chỉ có
tính cách thông tin và hiệu lực pháp lí đối với nhân viên hành chính. Báo cho
nhân dân tình thế đặc biệt mà chính phủ phải cần đến biện pháp bất thường và –
đối với nhân viên hành chính – nới rộng phạm vi hoạt động và quyền hạn của họ. Chỉ
trong những vùng mà tình trạng khẩn cấp được áp dụng – có thể tuyên bố
tình trạng khẩn cấp trên toàn lãnh thổ nhưng chỉ áp dụng trong vài vùng mà an
ninh bị xâm phạm khá quan trọng – tự do công cộng của nhân dân mới bị thu hẹp.
Vậy sau sắc luật tuyên bố tình trạng khẩn trương, nhiều sắc lệnh sẽ được ban
hành quy định rõ rệt những vùng nào mà chính phủ áp dụng tình trạng ấy.
c. Hiệu lực của sự
tuyên bố tình trạng khẩn trương
Tuyên bố tình trạng khẩn trương tức là đình
chỉ nền pháp trị. Bởi sự tuyên bố, tất cả thẩm quyền của nhân viên hành chính
và nhất là thẩm quyền của Tỉnh trưởng sẽ được nới rộng. Tỉnh trưởng từ ngày
tuyên bố tình trạng khẩn cấp, có quyền cấm cư trú trong tỉnh mình bất cứ ai có
thể xâm phạm đến hoạt động của chính quyền, thiết lập những vùng mà việc cư trú
của công dân được quy định và cấm giao thông trong những giờ và tại chỗ nhất
định. Thêm vào hiệu lực có tính cách tiêu cực ấy chính phủ, từ ngày tuyên bố
tình trạng khẩn cấp, được phép trưng tập những gì cần thiết cho an ninh quốc
gia.
d. Hiệu lực của sự áp
dụng tình trạng khẩn trương
Trong những vùng mà tình trạng được áp dụng,
hậu quả nặng nề hơn và trực tiếp xâm phạm đến quyền lợi và bổn phận của công
dân. Trong những vùng này sắc lệnh của chính phủ có thể chỉ định nơi cư trú của
công dân, cấm tự do hội họp, đóng cửa những nơi công cộng, đình chỉ việc bầu
cử, quyền kiểm tra tại nhà ngày và đêm, quyền kiểm soát báo chí và tất cả
phương tiện phát biểu tư tưởng, và đặt cơ cấu hành chính, quân sự mới tại những
vùng ấy. Tóm lại một hệ thống đặc biệt mà việc lạm dụng quyền hành là nguy cơ
của sự áp dụng tình trạng khẩn trương.
Và có lẽ để tránh việc lạm dụng này, Hiến pháp
quy định rằng Quốc hội phải được triệu tập chậm nhất là 12 ngày sau khi Tổng
thống ban hành sắc luật, để phê chuẩn, sửa đổi hoặc bãi bỏ.
Về những trường hợp
đặc biệt, cần thêm rằng trong tình trạng chiến tranh mà việc
quy định thuộc thẩm quyền Quốc hội, Tổng thống có quyền lưu nhiệm một số cơ
quan dân cử và bổ nhiệm một số Tỉnh trưởng.
*
Để chấm dứt thẩm quyền của Tổng thống, chúng
ta nên lưu ý rằng bên cạnh Tổng thống còn có một Phó Tổng thống được bầu và
cùng một nhiệm kì như Tổng thống. Phó Tổng thống là một nhân vật ít quyền. Vai
trò chính là cố vấn Tổng thống và thực hiện những công tác nhất định mà Tổng
thống có thể giao phó. Ngoài ra Hiến pháp còn quy định rằng Phó Tổng thống là
Chủ tịch Hội đồng Văn hóa Giáo dục, Hội đồng Kinh tế Xã hội và Hội đồng các sắc
tộc thiểu số.
B. Chính phủ
Chính phủ là cơ quan thứ nhì sử dụng quyền
Hành pháp.
1. Cơ cấu chính phủ
a. Nhân viên chính phủ
Ai là nhân viên chính
phủ? Nếu căn cứ theo lối hành văn của Hiến pháp, thành phần chính phủ gồm có Thủ
tướng, các Tổng trưởng và Thứ trưởng. Chiếu theo điều 58 Hiến pháp, Tổng
thống bổ nhiệm Thủ tướng và theo đề nghị của Thủ tướng, Tổng thống bổ nhiệm các
nhân viên chính phủ. Lẽ dĩ nhiên, có quyền bổ nhiệm, Tổng thống có quyền bãi
nhiệm Thủ tướng điều khiển chính phủ và chịu trách nhiệm trước Tổng thống về sự
thi hành chính sách quốc gia.
Còn Tổng thống có phải
là nhân viên chính phủ hay không? Nếu hiểu rằng Tổng thống khai sinh và khai tử
chính phủ, nếu Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội bởi quyền khuyến cáo
như chúng ta đã thấy, thì Tổng thống và Chính phủ là hai cơ quan biệt lập.
Nhưng đồng thời chiếu theo điều 62 Hiến pháp, Tổng thống chủ tọa Hội
đồng Tổng trưởng cơ quan tối cao hoạch định chánh sách Quốc gia. Là Chủ
tịch Hội đồng Tổng trưởng, Tổng thống thuộc thành phần chính phủ.
Như vậy, vị trí của
Tổng thống đối với chính phủ có hai sắc thái: vừa ở trong chính phủ và
cùng chính phủ điều khiển quốc gia, vừa ở trên Chính phủ lãnh
đạo quốc dân và giám sát chính phủ.
Trên phương diện quy
chế, điều 37 khoản 5 quy định rằng: “Dân biểu và Nghị sĩ không thể kiêm
nhiệm một chức vụ công cử hay dân cử nào khác”. Giải thích điều này – khi đề
cập đến Quốc hội – chúng ta kết luận rằng nhân viên chính phủ không thể kiêm
nhiệm chức vụ Dân biểu hay Nghị sĩ. Nguyên tắc bất khả kiêm nhiệm còn áp dụng
cho nhân viên chính phủ trên lãnh vực tư. Điều 68 Hiến pháp, Tổng
thống, Phó Tổng thống và các nhân viên chính phủ không thể kiêm nhiệm một chức
vụ nào thuộc lãnh vực tư, dù có thù lao hay không”.
Sự cấm chỉ này rất dễ hiểu vì sự kiêm nhiệm
không những vượt sức lực của một cá nhân mà còn đem lại nhiều nghi ngờ về thiện
chí và công minh của nhân viên chính phủ. Ngoài ra Hiến pháp còn cấm nhặt,
trong mọi trường hợp, người hôn phối của các nhân viên chính phủ tham dự các
cuộc đấu thầu hoặc kết ước với các cơ quan chánh quyền.
b. Các hội đồng chính
phủ
Chính phủ trước nhất là một tập đoàn nơi ấy
các quyết định tối hậu về chánh sách được thảo luận và chấp thuận. Vì thế những
phiên họp của chính phủ rất là quan trọng. Thông thường chúng ta có thể phân
biệt 3 loại hội đồng:
* Hội đồng Tổng trưởng: gồm tất cả nhân viên chính phủ do chính Tổng
thống chủ tọa. Đây là cơ quan quan trọng bậc nhất trong chính phủ, có nhiệm vụ
thảo luận đường lối, hoạch định kế hoạch thi hành, và phối hợp công tác.
* Hội đồng Nội các: cũng gồm tất cả nhân viên chính phủ, nhưng
do Thủ tướng chủ tọa. Tầm quan trọng của Hội đồng nội các kém hơn. Hội đồng Nội
các là dịp để Thủ tướng cùng các nhân viên chính phủ điều khiển công tác, chuẩn
bị cho Hội đồng Tổng trưởng.
* Hội đồng Liên bộ: gồm một số nhân viên chính phủ dưới quyền
chủ tọa của Thủ tướng hoặc một Tổng trưởng có thẩm quyền. Hội đồng liên bộ phối
hợp công tác của vài bộ liên hệ mật thiết với nhau và ảnh hưởng đến một lãnh
vực nhất định.
2. Quyền hạn của chính
phủ
a. Hiến pháp không ấn
định – và thật ra làm sao kê khai trong chi tiết được đâu là thẩm quyền của
chính phủ. Đúng theo tinh thần của chế độ, nếu Tổng thống hoạch định chánh sách
Quốc gia, thì chính phủ thi hành chính sách ấy. Mà thi hành tức
là cụ thể hóa những mục tiêu quốc gia, đôn đốc phối hợp tất cả những công tác
của cơ quan công quyền và tư nhân, hướng về những mục tiêu ấy. Thẩm quyền của
chính phủ, như vậy, rất tổng quát, bao la và liên hệ đến mọi địa hạt của đời
sống quốc dân.
Tuy nhiên, mặc dù Tổng thống có trách nhiệm
hoạch định chánh sách quốc gia – chánh sách mà thông thường được quan niệm và
thảo luận tại Hội đồng Tổng trưởng – chính phủ góp một phần đắc lực trong việc
hoạch định ấy.
b. Song song với thẩm
quyền tổng quát ấy, Thủ tướng còn có một số quyền riêng biệt. Điều 67 quy định
rằng: “Thủ tướng điều khiển chính phủ và các cơ cấu hành chính quốc gia, Thủ
tướng chịu trách nhiệm về sự thi hành chính sách quốc gia trước Tổng thống”!
Như vậy, Hiến pháp đặt
Thủ tướng ở một vị trí khá đặc biệt. Thủ tướng điều khiển chính phủ
và một mình chịu trách nhiệm về sự thi hành chính sách quốc
gia. Quyền điều khiển chính phủ được thể hiện, trong thực tế, bởi hai phương
tiện chánh yếu sau đây:
·
Thứ nhất là quyền bãi
nhiệm một hay nhiều Tổng trưởng mà Thủ tướng không còn tín nhiệm;
·
Thứ hai quyền điều khiển
các cơ cấu hành chính quốc gia, một đặc quyền bao gồm quyền lập quy và quyền bổ
nhiệm vào các chức vụ dân sự và quân sự quan trọng.
Đoạn 2: NỀN HÀNH CHÍNH ĐỊA PHƯƠNG
Hiến pháp ngày 1-4-1967 đã dành một số điều
khoản để quy định những nguyên tắc cơ bản chi phối nền hành chính địa phương.
Đó là các điều 70, 71, 72, 73, 74, 75 và 114. Các điều này chỉ nêu lên những
nguyên tắc căn bản dành cho Quốc hội Lập pháp thẩm quyền quy định sự tổ chức và
điều hành nền hành chính địa phương. Thật vậy, theo đoạn 2, điều 70 thì một đạo
luật sẽ quy định sự tổ chức và điều hành nền hành chính địa phương.
Mặc dầu Hiến pháp nền Đệ nhị Cộng hòa đã được
ban hành gần hai năm, nhưng tổ chức hành chính địa phương về đại cương, vẫn giữ
cơ cấu và quy chế cũ đặt nền tảng trên Dụ số 57 A ngày 24-10-1956 và Thông tư
số 115A/TTP/VP cùng ngày. Hai văn kiện này mới đây lại được xác nhận còn hiệu
lực do Thông tư số 001A/PTT/VP ngày 1-3-1968 của Tổng thống Việt Nam Cộng hòa.
Sau đây, chúng ta sẽ tìm hiểu và đối chiếu tổ
chức hành chính địa phương theo tinh thần Hiến pháp với tổ chức hành chính địa
phương theo quy chế hiện hành.
A. Cơ cấu hành chính
địa phương theo Hiến pháp ngày 1-4-1967
Điều 70, đoạn 1 Hiến pháp Việt Nam Cộng hòa đã
quy định: “Nguyên tắc địa phương phân quyền được công nhận cho các tập thể địa
phương có tư cách pháp nhân như Xã, Tỉnh, Thị xã và Thủ đô.”
Về nguyên tắc phân quyền áp dụng cho các tập
thể địa phương, chúng ta cần xét ba điểm sau đây:
·
Mực độ phân quyền;
·
Quyền hạn của vị lãnh
đạo Hành pháp đối với các cơ quan quản trị các tập thể đã được phân quyền;
·
Việc thực hiện cơ cấu
hành chính địa phương theo Hiến pháp ngày 1-4-1967.
1. Mực độ phân quyền
Theo điều 70 Hiến pháp, nguyên tắc căn bản chi
phối nền hành chính địa phương là nguyên tắc phân quyền. Nhưng mực độ phân
quyền địa phương đã được quan niệm như thế nào?
Sở dĩ chúng ta nêu câu
hỏi trên là vì có nhiều cách quan niệm mực độ phân quyền cho các tập thể địa
phương.[2]
Tùy theo quan niệm về mực độ phân quyền, người
ta sẽ áp dụng những kĩ thuật phân quyền khác nhau.
* Kĩ thuật phân quyền thứ nhất nhằm nhìn nhận
tư cách pháp nhân cho tập thể địa phương được phân quyền nghĩa là chính thức
nhìn nhận rằng tập thể đó có những quyền lợi riêng để quản trị.
* Kĩ thuật phân quyền thứ hai nhằm giao việc
quản trị các quyền lợi của tập thể cho các cơ quan dân cử; các cơ quan này gồm
có cơ quan quyết nghị và chánh quyền trung ương bổ nhiệm vị chỉ huy cơ quan
chấp hành (như ở Pháp, Hội đồng Tỉnh do dân bầu và Tỉnh trưởng do chính phủ bổ
nhiệm; ở Việt Nam, Đô thành, Tỉnh và Thị xã dưới chế độ Đệ nhất Cộng hòa, có
nơi, người dân bầu cả hai cơ quan quyết nghị và chấp hành (ở Pháp, Hội đồng xã
và xã trưởng đều do dân bầu).
* Kĩ thuật phân quyền thứ ba nhằm chấp nhận
cho các cơ quan dân cử quyền quyết định rộng rãi: chánh quyền trung tương chỉ
giữ quyền kiểm soát và lắm khi sự kiểm soát này lại hết sức lỏng lẻo để mang
nặng tính chất tượng trưng.
Có phân quyền địa phương, khi nào một trong ba
kĩ thuật nói trên được áp dụng. Chế độ địa phương phân quyền có tánh cách hạn
chế hay có tính cách rộng rãi tùy theo người ta áp dụng 1 hoặc 2 hay toàn thể
các kĩ thuật nói trên.
Sau khi đã nêu lên vài điểm pháp lí, liên quan
đến kĩ thuật phân quyền, chúng ta hãy xác định mực độ phân quyền theo tinh thần
Hiến pháp ngày 1-4-1967.
Chúng ta có thể nói ngay rằng Hiến pháp đã quy
định một chế độ địa phương phân quyền hết sức rộng rãi. Thật vậy, ngoài việc
nhìn nhận cho các tập thể hành chính tư cách pháp nhân, Hiến pháp còn trù liệu
tại điều 71 việc bầu cử các cơ quan quyết nghị và các vị chỉ huy các cơ quan
chấp hành các tập thể địa phương theo thể thức đầu phiếu phổ thông, trực tiếp
và kín. Mặt khác, theo tinh thần soạn thảo bản Hiến pháp ngày 1-4-1967, chắc
chắn các cơ quan dân cử có nhiệm vụ quản trị các tập thể địa phương sẽ được
giao cho quyền quyết định rộng rãi.
2. Quyền hạn của Tổng
thống và chính phủ đối với các tập thể được phân quyền
a. Như trên đã trình bày, các vị chỉ huy các
cơ quan chấp hành do cử tri trong đơn vị hành chính bầu lên. Cử tri khi chọn
lựa hẳn phải căn cứ vào đức độ của ứng cử viên và hậu thuẫn các đoàn thể chính
trị và tôn giáo dành cho ứng cử viên chớ không lựa chọn theo tiêu chuẩn khả
năng chuyên môn về hành chính của ứng cử viên. Để bổ khuyết sự thiếu sót có thể
có về phương diện khả năng chuyên môn của các vị chỉ huy cơ quan chấp hành,
điều 73 Hiến pháp đã dự trù hai phụ tá do Chính phủ bổ nhiệm để phụ lực các vị
chỉ huy dân cử về phương diện hành chính và an ninh.
Vấn đề được đặt ra là các vị phụ tá sẽ do
chính phủ đơn phương bổ nhiệm hay chính phủ sẽ bổ nhiệm chiếu đề nghị của vị
chỉ huy dân cử? Để vị chỉ huy cơ quan chấp hành có thêm quyền hạn và nhất là để
sự hợp tác giữa vị chỉ huy và các phụ tá được chặt chẽ, thiết tưởng nên để vị
chỉ huy dân cử đề nghị các phụ tá. Tuy nhiên, để tránh nạn bè phái có hại cho
quyền lợi của tập thể và sự điều hành công vụ, tưởng cần đòi hỏi nơi các phụ
tá, ngoài tinh thần phục vụ và đức liêm khiết một ngạch trật tối thiểu nào đó
và tránh việc chọn người ở ngạch dưới để điều khiển viên chức thuộc ngạch trên.
b. Theo điều 72 Hiến pháp, các vị chỉ huy các
cơ quan chấp hành của các tập thể địa phương phân quyền là:
·
Xã trưởng ở cấp xã;
·
Tỉnh trưởng ở cấp tỉnh;
·
Thị trưởng ở cấp thị xã;
·
Đô trưởng ở thủ đô.
Theo điều 73, các cơ quan quyết nghị của các
tập thể địa phương phân quyền gồm có:
·
Hội đồng Xã ở cấp xã;
·
Hội đồng Tỉnh ở cấp
tỉnh;
·
Hội đồng Thị xã ở cấp
thị xã;
·
Hội đồng Đô thành ở thủ
đô.
Các cơ quan quyết nghị và các vị chỉ huy các
cơ quan chấp hành nói trên đều do dân chúng bầu lên theo thể thức đầu phiếu phổ
thông, trực tiếp và kín.
Với nguyên tắc địa phương, phân quyền rộng
rãi, với các cơ quan dân cử để quản trị, quyền lợi của tập thể địa phương, Hiến
pháp ngày 1-4-1967 đã thực hiện một tiến bộ đáng kể so với Hiến pháp ngày
26-10-1956 trong quá trình dân chủ hóa nền hành chính địa phương. Tuy nhiên,
bên cạnh sự tiến bộ đáng ca ngợi đó, ta phải thẳng thắn ghi nhận một sự hạn chế
có tác dụng làm giảm phần nào ý nghĩa và giá trị của nguyên tắc phân quyền địa
phương được quy định tại các điều 70, 71, 72 và 73 Hiến pháp ngày 1-4-1967.
Thật vậy, theo điều 75 Hiến pháp Tổng thống có quyền giải nhiệm nhân viên các
cơ quan quyết nghị và các vị chỉ huy các cơ quan chấp hành của các tập thể địa
phương phân quyền trong trường hợp vi phạm Hiến pháp, luật pháp Quốc gia hay
chánh sách quốc gia.
Xem qua các nguyên nhân có thể đưa đến sự giải
nhiệm nhân viên các cơ quan quyết nghị và các vị chỉ huy các cơ quan chấp hành,
chúng ta có ba nhận xét sau đây:
* Các nguyên nhân trên có tánh cách quá rộng
rãi và mơ hồ.
* Và tánh cách quá rộng rãi của các nguyên
nhân giải nhiệm, quyền hạn của Tổng thống đối với các cơ quan dân cử của các
tập thể hành chính cũng rất quan trọng.
* Vì tính cách quá mơ hồ của các nguyên nhân
giải nhiệm vai trò của Tối cao Pháp viện sẽ rất quan trọng trong việc thẩm định
tính cách hợp hiến và hợp pháp của các nguyên nhân viện dẫn để giải nhiệm các
cơ quan dân cử tại địa phương.
3. Việc thực hiện cơ
cấu hành chính tại địa phương theo Hiến pháp ngày 1-4-1967
Cho tới nay, gần hai năm sau khi Hiến pháp
được ban hành chúng ta vẫn chưa có một đạo luật quy định sự tổ chức và điều
hành nền hành chính địa phương như điều 70 Hiến pháp đã dự trù.
Riêng về việc bầu các cơ quan quyết nghị và
các vị chỉ huy các cơ quan chấp hành của các tập thể địa phương, điều 114 Hiến
pháp đã dành cho Tổng thống quyền bổ nhiệm các Tỉnh trưởng trong nhiệm kì đầu
tiên. Như vậy, các cơ quan quyết nghị của Xã, Thị xã, Tỉnh và Đô thành cùng các
vị chỉ huy cơ quan chấp hành như Xã trưởng, Thị trưởng và Đô trưởng phải được
bầu trước tháng 11 năm 1969 vì điều 117 Hiến pháp đã quy định: “các cơ cấu khác
do Hiến pháp quy định phải được thiết lập chậm nhất là hai năm kể từ ngày Quốc
hội pháp nhiệm được thành lập” “Các cơ cấu khác” nói trong điều 117, ngoài Đặc
biệt Pháp viện, Hội đồng Quân lực, Hội đồng Văn hóa, Giáo dục, Hội đồng Kinh tế
Xã hội, Hội đồng các Sắc tộc v.v… còn có thể được hiểu là sự thực thi nguyên
tắc phân quyền địa phương.
B. Nhận xét
Về cấp Xã, nguyên tắc tự trị phù hợp với truyền thống
hành chính của Việt Nam và thỏa mãn nhu cầu dân chủ hóa xã hội Việt Nam hiện
tại. Về tổ chức thì Hiến pháp đã trù liệu hai phương pháp chỉ định Xã-trưởng.
Theo điều 71 khoản 2 “Xã trưởng có thể do Hội Đồng Xã bầu lên trong số các Hội
viên hội đồng xã hoặc cử tri trực tiếp bầu lên.”
Chúng tôi thiết tưởng tương lai nên có một
giải pháp duy nhất cho tất cả các xã thay vì để cho xã này theo giải pháp này
và xã khác theo giải pháp kia. Giải pháp để cho dân chúng chỉ định xã trưởng
làm cho cơ cấu tổ chức của xã theo một mô thức tương tợ cơ cấu tổ chức Chính
phủ trung ương có lẽ là giải pháp nên chấp nhận.
Về cấp Tỉnh và Thị xã
Nguyên tắc tự trị và để cho dân chúng trực
tiếp bầu Tỉnh trưởng hay Thị trưởng là một điều mới lạ. Vì thế một số người đã
nhiệt liệt chỉ trích. Những người này quan niệm rằng chức vụ Tỉnh trưởng hay
Thị trưởng là một chức vụ cần dùng nhiều tri thức về hành chính để làm tròn
nhiệm vụ. Một Tỉnh trưởng và Thị trưởng dân bầu sẽ có thể lấy cái thế của địa
phương mà chống lại chính phủ trung ương, tạo thành cái nạn “thập nhị sứ quân”.
Lo ngại có phần chính đáng nhưng quá đáng.
Thật vậy, trên lí thuyết, những người nắm giữ
các chức vụ chỉ huy cao cấp đều cần có khả năng chính trị và hành chính. Bởi
vậy, không chỉ có các vị Tỉnh trưởng và Thị trưởng, mà ngay đến Tổng thống, Thủ
tướng, các vị Bộ trưởng cũng đều phải biết hành chính.
Tuy nhiên, trong việc xây dựng dân chủ và chọn
lựa nhân viên chỉ huy cao cấp của quốc gia, khả năng hành chính phải nhường
bước cho khả năng chính trị. Và nguyên tắc lấy khả năng chính trị là chủ yếu
không phải chỉ nên áp dụng ở cấp chính phủ trung ương mà còn phải áp dụng ở cấp
tỉnh và thị xã. Một ông Tỉnh trưởng hay Thị trưởng không có khả năng chính trị
sẽ không huy động được dân trong việc thi hành các chính sách của quốc gia.
Về điểm lo ngại vị Tỉnh trưởng hay Thị trưởng
dân bầu sẽ trở thành một vị “sứ quân” cũng là quá đáng. Thật sự thì chủ trương
phân quyền trong Hiến pháp rất là hạn chế, vì nó chỉ quy về việc để cho dân
chúng bầu Tỉnh trưởng hay Thị trưởng. Ngoài ra, các chức vụ khác trong tỉnh hay
thị xã đều do chính phủ trung ương bổ nhiệm. Vị Tỉnh trưởng hay Thị trưởng
không thể tự tạo cho mình một bộ máy công quyền biệt lập. Ông lại có thể bị
Tổng thống giải nhiệm trong trường hợp vi phạm Hiến pháp, luật pháp quốc gia
hay chính sách quốc gia. Như vậy, vị Tỉnh trưởng hay Thị trưởng dân bầu, rốt
cuộc, cũng chỉ là một công bộc làm việc trong khuôn khổ của một chính quyền đơn
nhất theo một hệ thống pháp luật và một chánh sách chung. Ông không thể nào
chống chọi lại đường lối của chính phủ trung ương, cũng không thể nào tách
riêng tỉnh mình để tự lập được.
Trong lúc ấy, chủ trương bầu Tỉnh trưởng và
Thị trưởng có thể mang lại nhiều cái lợi:
·
Khích lệ các địa phương
cạnh tranh nhau để tiến nhanh hơn địa phương khác làm cho quốc gia phát triển
mạnh mẽ;
·
Giúp cho chính khách một
cơ hội học tập hoạt động chính trị và điều khiển công việc chung ở các đơn vị
nhỏ trước khi ra tranh lấy những chức vụ lớn ở trung ương;
·
Thỏa mãn các đoàn thể cơ
sở ở địa phương và giúp họ tiếp xúc với thực tế, với khó khăn của sự cai trị.
Do đó, họ sẽ bớt sự quá khích trong việc chống đối chính quyền trung ương và
điều này sẽ góp vào sự ổn định quốc gia;
·
Một trở lực cho sự thi
hành chính sách độc tài của nhà cầm quyền trung ương.
C. Hiện trạng nền hành
chính địa phương
Như chúng ta đã có dịp trình bày cho tới nay
các văn kiện chi phối nền hành chính địa phương vẫn là Dụ số 57A ngày
24-10-1956 và Thông tư số 115-A/TTP/VP cùng ngày. Mới đây do Thông tư số
001-A/PTT/VP ngày 1-3-1968, Tổng thống Việt Nam Cộng hòa đã xác nhận rằng hai
văn kiện nói trên vẫn còn hiệu lực.
Sau cuộc Cách mạng ngày 1-11-1963, nhiều văn
kiện lẻ tẻ được ban hành nhằm sửa đổi quy chế nền hành chính địa phương để đáp
ứng với nhu cầu của tình thế và thỏa mãn khát vọng dân chủ của các tầng lớp dân
chúng. Chúng ta có thể kể các văn kiện căn bản sau đây:
·
Sắc lệnh số 203 D/NV
ngày 31-5-1964 tổ chức việc quản trị Xã;
·
Các sắc lệnh số 198 và
199 SL/DVHC ngày 24-12-1966 cải tổ nền hành chính Xã;
·
Sắc lệnh số 229 NV ngày
18-12-1965 quy định viện quản trị Thị xã;
·
Các sắc lệnh số 67, 68
và 69 NV ngày 9-4-1965 thiết lập Hội đồng Đô thành, Hội đồng Tỉnh và Hội đồng
Thị xã.
Với các văn kiện ghi trên, nền hành chính địa
phương đã chuyển mình để thoát khỏi chế độ trung ương tập quyền và tiến lần về
một chánh sách địa phương phân quyền. Đành rằng, trong hiện trạng, căn cứ vào
các kĩ thuật phân quyền, chúng ta có thể xác nhận rằng, về phương diện lí
thuyết, nguyên tắc phân quyền đã được công nhận cho các đơn vị hành chính như
Đô thành Sài Gòn, Tỉnh, Thị xã và Xã. Nhưng chúng ta có thể tự hỏi: trong thực
trạng, nguyên tắc địa phương phân quyền đã được thực thi như thế nào? Nguyên
tắc giám hộ được áp dụng ra sao đối với các đơn vị hành chính được phân quyền?
Trước khi trả lời hai câu hỏi này, tưởng cần trình bày sơ lược các phân hạt
hành chính như các Vùng, các Quận, các Tổng, các Phường, các khu phố và các
khóm ấp.
1. Các phân hạt hành
chính trong nền hành chính địa phương
Hiện nay, lãnh thổ Việt Nam Cộng hòa được chia
thành bốn Vùng chiến thuật; mỗi Vùng gồm có một số Tỉnh; Vùng I, Vùng II và
Vùng III, ngoài các Tỉnh, còn có thêm một vài Thị xã, như Vùng I có Thị xã Huế,
Thị xã Đà Nẵng, Vùng II có Thị xã Cam Ranh và Vùng III có Thị xã Vũng Tàu.
Đô thành Sài Gòn, các Tỉnh và Thị xã có dân số
trên 100.000 người được chia thành Quận.
Quận ở các Tỉnh được chia thành Tổng.
Quận ở các Thị xã được chia thành khu phố.
Quận ở Đô thành được chia thành Phường.
Phường ở Đô thành và Khu phố ở các Thị xã lại
được chia thành khóm. Các Xã, được chia thành ấp, phân hạt hành chính nhỏ nhất
ở Tỉnh và tương ứng với Khóm ở các Đô thị.
Các phân hạt hành chính như Vùng, Quận, Tổng,
Phường, Khu phố và khóm ấp có các đặc điểm chung sau đây:
·
Không có pháp nhơn tư
cách;
·
Không có ngân sách và
tài sản riêng nghĩa là không được tự trị bất cứ về phương diện nào ngoại trừ Ấp
vì Ấp được đặt dưới quyền quản trị của một Ban trị sự ấp trong đó trưởng ấp và
Phó trưởng ấp do dân trong ấp bầu ra theo thể thức phổ thông đầu phiếu, trực
tiếp và kín.
Các phân hạt hành chính nói trên chỉ là những
cấp hành chính trung gian giúp cho việc quản trị các đơn vị hành chính được
thêm phần hữu hiệu.
2. Mực độ phân quyền
của các đơn vị địa phương trong nền hành chính hiện tại
Căn cứ vào các kĩ thuật phân quyền mà chúng ta
đã phân tách sơ lược trên đây, thì hiện nay các tập thể địa phương như Đô
thành, Tỉnh và Thị xã hưởng một chế độ địa phương phân quyền hạn chế. Riêng các
xã, từ trước đến nay, luôn luôn được xem là đơn vị căn bản của tổ chức chính
trị và hành chính Việt Nam; vì lẽ đó nền hành chính xã không ngớt được cải tổ:
từ cuộc cách mạng 1-11-63 đến nay, chúng ta đã chứng kiến hai cuộc cải tổ nền
hành chính xã (Sắc lệnh số 203 d/NV ngày 31-5-1964 và Sắc lệnh số 198/SL/DVHC
ngày 24-12-1966). Qua hai cuộc cải tổ nói trên, xã hưởng một chế độ địa phương
phân quyền tương đối khá rộng rãi so với các Tỉnh, Thị xã và Đô thành.
a. Nền hành chính Đô
thành, Tỉnh và Thị xã
Đô thành, Tỉnh và Thị xã đều có tư cách pháp
nhơn, có ngân sách và tài sản riêng. Các tập thể địa phương đó đều được đặt
dưới quyền quản trị của một Hội đồng dân cử (thiết lập do các sắc lệnh số 67,
68 và 69 NV ngày 9-4-1965) và một Đô trưởng, Tỉnh trưởng hoặc Thị trưởng do
Tổng thống bổ nhiệm.
Với một vị chỉ huy cơ quan chấp hành do Tổng
thống bổ nhiệm và trực thuộc Tổng thống, Đô thành, Tỉnh và Thị xã chưa được
hưởng một chế độ địa phương phân quyền trọn vẹn. Hơn thế nữa, các Sắc lệnh dẫn
chiếu đã dành cho các Hội đồng Đô thành, Tỉnh và Thị xã một số quyền hạn rất
hạn chế và nhất là đã áp dụng một chế độ giám hộ rất chặt chẽ đối với các Hội
đồng nói trên (điểm 3 sau đây).
Nói tóm lại, về phương diện thực chất, chế độ
địa phương phân quyền hiện được công nhận cho Đô thành, Tỉnh và Thị xã là một
chế độ phân quyền hạn chế.
b. Nền hành chính Xã
Cũng như các tập thể hành chính ghi trên, Xã
có tư cách pháp nhơn, có ngân sách và tài sản riêng. Xã cũng được đặt dưới
quyền quản trị của hai cơ quan:
·
Hội đồng nhân dân xã (cơ
quan quyết nghị):
·
Ủy ban hành chính xã (cơ
quan chấp hành).
Cả hai cơ quan đều do cử tri trong xã trực
tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Thật vậy, theo Sắc lệnh số 198 SL/ĐVHC ngày
24-12-1966 cải tổ nền hành chính Xã thì Hội đồng Nhân dân xã do dân bầu ra theo
thể thức đầu phiếu phổ thông, trực tiếp và kín: Phó Chủ tịch và các ủy viên
trong Ủy ban hành chính xã đều do Chủ tịch Ủy ban hành chính xã bổ nhiệm với sự
thỏa hiệp của Hội đồng nhân dân xã và vị Chủ tịch UBHC xã lại do Hội đồng nhân
dân xã bầu ra trong số các hội viên của Hội đồng này ngay trong phiên họp đầu
tiên của nhiệm kì.
Có tư cách pháp nhơn, được quản trị bởi các cơ
quan dân cử có nhiều quyền hạn, xã đã hưởng một chế độ địa phương phân quyền
khá rộng rãi. Tuy nhiên tánh cách rộng rãi này đã bị hạn chế một phần nào bởi
chế độ giám hộ áp dụng cho xã.
3. Chế độ giám hộ áp
dụng cho các tập thể địa phương
a. Chế độ giám hộ áp
dụng cho xã
Hội viên Hội đồng nhân dân xã có thể bị tuyên
bố đương nhiên từ chức do quyết định của Tỉnh trưởng vì các lí do sau đây:
·
Lâm vào trường hợp bất
khả kiêm nhiệm hoặc không còn hội đủ các điều kiện ứng cử dự liệu trong sắc
lệnh ấn định thể thức bầu cử, phát giác hay xảy ra sau khi đắc cử;
·
Vắng mặt liên tiếp ba
lần trong những khóa họp thường hay bất thường mà không có lí do chánh đáng
được Hội đồng chấp nhận.
Ngoài ra, Tỉnh trưởng có thể tuyên bố giải
nhiệm hội viên HĐND xã nào không thi hành nhiệm vụ đã được Hội đồng giao phó mà
không có lí do chánh đáng chiếu quyết nghị của đa số 2/3 tổng số hội viên của
Hội đồng.
Sau cùng một số quyết nghị của HĐND xã phải
được Tỉnh trưởng duyệt y trước khi được thi hành.
Ngoài quyền giám hộ của Tỉnh được trình bày sơ
lược trên đây, xã còn chịu quyền giám hộ của chánh quyền trung ương: một số
quyết nghị quan trọng của HĐND xã phải được Bộ sở quan duyệt y trước khi thi
hành.
b. Chế độ giám hộ áp
dụng cho Đô thành, Tỉnh và Thị xã
Một số nghị quyết của Hội đồng Đô thành, Tỉnh
và Thị xã phải được Thủ tướng, Tổng trưởng hoặc Bộ trưởng sở quan duyệt y trước
khi thi hành.
Ngoài hình thức giám hộ ghi trên còn một hình
thức giám hộ thứ hai: đó là sự giải tán Hội đồng do sắc lệnh của Thủ tướng
chiếu đề nghị của Tổng trưởng Nội vụ và của Đô trưởng, sắc lệnh giải tán phải
viện dẫn lí do.
*
Hiến pháp ngày 1-4-1967 đã phác họa nền hành
chính địa phương rất dân chủ bằng cách công nhận nguyên tắc địa phương phân
quyền cho các tập thể hành chính như Đô thành, Tỉnh, Thị xã và Xã. Tính chất
dân chủ này khiến cho sinh hoạt chính trị tại các tập thể địa phương nói trên
trở nên hào hứng người dân sẽ phấn khởi tham gia vào đời sống chính trị và hành
chính tại các địa phương vì chính họ, qua trung gian các người đại diện dân cử,
sẽ tự quản trị lấy quyền lợi của địa phương.
Tuy nhiên, để nguyên tắc phân quyền đạt được
kết quả mong muốn, nguyên tắc này cần được hỗ trợ bởi một ý thức dân chủ đứng
đắn và một chánh sách bổ nhiệm nhân viên hợp lí. Nếu không, nguyên tắc địa
phương phân quyền sẽ là mầm rối loạn và đưa đến sự phá sản của nền hành chính
địa phương.
(Còn tiếp)
Nguồn: Nguyễn Văn Bông, Luật Hiến pháp và Chính trị học.
In lần thứ hai. Sài Gòn 1969. Bản điện tử do pro&contra thực hiện.
[1] Dân biểu TRẦN THẾ MINH: “… đề cập lại
Tổng thống chế sẽ thấy ngay hồn ma anh em ông Diệm đang núp sau bàn chủ tọa vỗ
tay để hoành hành đất nước này lần nữa ».
Dân biểu TRƯƠNG TIẾN ĐẠT: « … để tránh
nạn độc tài… nên chúng tôi chia nhiệm vụ Hành pháp làm hai: đặt chính sách
(Tổng thống) và thi hành chính sách (Thủ tướng)
(Biên Bản Quốc hội Lập hiến số 031 ngày
7.2.1966)
[2] Tưởng cần nên phân biệt quyền hành chính
(tức địa phương phân quyền) và phân quyền chính trị (tức giao cho cơ quan khác
nhau hành xử quyền Lập pháp, quyền Hành pháp và quyền Tư pháp).
