Luật Hiến pháp và Chính trị học (7)

Xem các phần: (1), (2), (3), (4), (5), (6)

Nguyễn Văn Bông

CHƯƠNG III : NHỮNG ĐỊNH LUẬT CĂN BẢN CỦA NỀN DÂN CHỦ HIỆN ĐẠI

Cho đến đây – và qua những mục liên hệ đến các chế độ tập quyền và hợp quyền, chúng ta đã lần lượt trình bày một cách khoa học, cổ điển những phương thức tổ chức chính quyền cùng những chế độ chính trị liên hệ.

Cách trình bày này – rất cần thiết để có một ý niệm tổng quát nhưng rất lỗi thời và không phù hợp chút nào với điều kiện thực tiễn của cuộc sinh hoạt chính trị ngày nay. Tại sao? Để trả lời, chúng ta sẽ lần lượt trình bày tính cách lỗi thời của cách xếp loại cổ điển và xuyên qua thực tại chính trị chúng ta sẽ tìm một vài định luật căn bản của nền dân chủ hiện đại.

Mục I: NHỮNG HÌNH THỨC TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN CỔ ĐIỂN VÀ THỰC TẠI CHÍNH TRỊ NGÀY NAY

Đoạn 1: NHỮNG BIẾN CHUYỂN CỦA CHẾ ĐỘ NGHỊ VIỆN

Nước Anh – nơi mà chế độ Nghị viện lí tưởng đã phát sinh – cũng là nơi mà chế độ Nghị viện đã nhường chỗ cho một Chính phủ của một chính đảng.

Biến chuyển này là hậu quả của một hiện tượng chính trị quan trọng; đó là sự hiện diện của một hệ thống lưỡng đảng hoàn hảo. Cuộc sinh hoạt chính trị ở Anh Quốc dựa trên hai chính đảng và chính hai đảng này là những tổ chức có quy củ, có kỉ luật, đủ khả năng để bảo đảm một hành động thống nhất của chính đảng trong Chính phủ cũng như ở Quốc hội, và hệ thống lưỡng đảng này đã làm thay đổi hẳn ý nghĩa của chế độ Nghị viện.

A. Ý NGHĨA CỦA CUỘC TUYỂN CỬ

* Bầu cử Quốc hội nhằm mục tiêu chính là chỉ định những người đại diện cho nhân dân tức là các vị dân biểu.

* Nhưng đồng thời tuyển cử lại có một ý nghĩa thứ hai là bầu vị chỉ huy Hành pháp do chính đảng đề nghị. Thật vậy, Nữ hoàng Anh Quốc bắt buộc phải chọn trong chức vụ Thủ tướng, vị lãnh tụ của chính đảng chiếm đa số tại Quốc hội. Như thế bầu Quốc hội tại Anh đồng thời có nghĩa là bầu vị Thủ tướng vì nếu Đảng Lao động chiếm đa số tại Quốc hội, người ta chắc chắn rằng vị lãnh tụ Đảng Lao động sẽ là Thủ tướng.

* Cuộc bầu cử trở thành một cuộc trưng cầu dân ý: các chính đảng khác nhau về lập trường trước một vài vấn đề quan trọng. Trong một hệ thống lưỡng đảng, bỏ phiếu thuận hoặc chống ứng viên của một đảng nào tức là chấp nhận hoặc chống chương trình của chính đảng ấy.

* Đặt vấn đề tín nhiệm chính đảng nắm chính quyền: đây là một khía cạnh quan trọng của tuyển cử. Các bạn còn nhớ khi chúng ta đề cập đến những mối tương quan giữa Hành pháp và Lập pháp trong chế độ Nghị viện, chúng ta có nói rằng nguyên tắc trách nhiệm chính trị là một nguyên tắc căn bản. Quốc hội nếu không đồng quan điểm với Chính phủ, có thể lật đổ Nội các bởi một biểu quyết bất tín nhiệm. Nguyên tắc này – trong hệ thống lưỡng đảng – hoàn toàn là lí thuyết. Thật vậy, chính Thủ tướng là lãnh tụ của chính đảng nắm đa số ở Quốc hội, và Nội các gồm toàn là nhân viên của chính đảng ấy. Có lí nào – chỉ trừ ra khi trời nóng nực quá, các dân biểu phát điên lên – có lí nào mà dân biểu đa số tại Quốc hội lại biểu quyết chống Chính phủ, nghĩa là chống chính sách của chính đảng mình đưa ra và thi hành. Vì thế, vấn đề trách nhiệm tại Quốc hội không thành vấn đề và trở thành vấn đề trách nhiệm trước quốc dân. Trong suốt nhiệm kì Quốc hội, Chính phủ đứng vững. Đến khi tuyển cử mới là then chốt. Nếu cử tri thấy rằng trong suốt 4, 5 năm trời nay, Chính phủ bê bối quá, thì họ bỏ phiếu cho đảng đối lập: đảng đang nắm chính quyền mất chính quyền.

Tóm lại, tác dụng thứ tư của tuyển cử là đặt vấn đề trách nhiệm chính trị của đảng nắm chính quyền.

B. Ý NGHĨA CỦA SỰ GIẢI TÁN QUỐC HỘI

Chúng ta đã nói giải tán Quốc hội là một quyền của Chính phủ tương xứng với quyền lật đổ Nội các của Quốc hội nhằm giao cho quốc dân vai trò trọng tài để giải quyết cuộc tranh chấp trầm trọng giữa Hành pháp và Lập pháp. Trong một chế độ lưỡng đảng với một Chính phủ của một chính đảng, vai trò của sự giải tán Quốc hội không còn như thế nữa. Đây là một điều dễ hiểu vì có khi nào có vấn đề bất tín nhiệm, có vấn đề khủng hoảng chính trị đâu mà giải tán và trọng tài. Giải tán Quốc hội đã mất hẳn ý nghĩa sơ khởi của nó và trở thành một phương tiện của chính quyền nhằm tổ chức cuộc tổng tuyển cử trước kỳ hạn. Chính đảng nắm chính quyền, thừa một cơ hội thuận tiện, 5, 6 tháng trước khi Quốc hội mãn nhiệm kì, giải tán Quốc hội, yêu cầu quốc dân bầu một Quốc hội mới. Mục tiêu không phải để giải quyết một cuộc tranh chấp mà để đặt vấn đề tín nhiệm với quốc dân, nghĩa là cố giữ chính quyền.

C. Những nhận xét trên đây về ý nghĩa của tuyển cử cũng như giải tán Quốc hội cho ta thấy một biến chuyển thứ ba liên hệ đến mối tương quan giữa Hành pháp và Lập pháp. Trong một chính thể Nghị viện với một hệ thống lưỡng đảng không còn có sự phân chia Chính phủ và Quốc hội. Đa số tại Quốc hội và Nội các chỉ là một hay nói cho đúng hơn – chỉ là hai phân bộ của chính đảng nắm chính quyền. Nội các là bộ tham mưu, cơ quan đầu não và đa số tại Quốc hội là cán bộ. Mối tương quan giữa Hành pháp và Lập pháp không còn là mối tương quan giữa Hành pháp và Lập pháp mà chỉ là một bộ phận của vấn đề tổng quát của mối tương quan giữa cấp lãnh đạo, cán bộ và chiến hữu của chính đảng nắm chính quyền. Những quyết định quan trọng không phải được ấn định tại Quốc hội mà chính tại Ban Chấp hành Trung ương của đảng. Tuy nhiên nói thế không có nghĩa là Quốc hội không còn giá trị. Quốc hội vẫn còn giữ vai trò quan trọng của nó vì chính nơi đây là nơi mà tiếng nói độc lập vang lên để cảnh cáo và kiểm soát chính quyền.

Tóm lại, qua những biến chuyển của chế độ Nghị viện tại nước Anh – vì sự hiện diện của một hệ thống lưỡng đảng – chúng ta thấy rằng hình ảnh của chế độ Nghị viện cổ điển không còn hợp thời nữa. Ngày nay, để có một nhận xét thích đáng về chế độ Anh Quốc, chúng ta phải nói rằng đó là một Chính phủ của một chính đảng, đối diện với một chính đảng đối lập và dưới sự trọng tài của cử tri đoàn.

Thoáng qua không có gì khác biệt giữa Chính phủ Anh Quốc dân chủ và một Chính phủ độc tài cộng sản. Nhưng nhìn kĩ lại, có hai sự khác biệt quan trọng: một sự đối lập trong chính đảng và một chính đảng đối lập.

Đoạn 2: NHỮNG BIẾN CHUYỂN CỦA CHẾ ĐỘ TỔNG THỐNG

A. Chế độ Tổng thống – được quan niệm sơ khởi như một chế độ áp dụng nguyên tắc phân quyền – đã trở thành một chế độ trong ấy có một sự hợp quyền. Vấn đề đặt ra là thử hỏi tại sao một chế độ như thế – với những đặc điểm của nó là phân quyền, là Hành pháp không trách nhiệm trước Quốc hội cũng như Quốc hội không có quyền lật đổ Tổng thống – lại trở thành một chế độ trong ấy các quyền uy có thể cộng tác với nhau? Đây là một biến chuyển quan trọng được giải thích như sau:

* Lí do thứ nhất được đưa ra là: Hành pháp và Lập pháp cộng tác với nhau vì lẽ giản dị là họ bắt buộc phải sống chung với nhau. Lập pháp không thể thực hiện ý chí của mình nếu Hành pháp luôn luôn chống đối, Tổng thống không thể nào thống trị, lãnh đạo quốc dân nếu không có sự thỏa thuận của Quốc hội mặc dù Quốc hội không thể lật đổ Tổng thống: vì muốn thống trị phải cần đến luật lệ, đến kinh phí, đến thuế má những phương tiện mà Quốc hội nắm giữ. Ấy thế, mặc dầu trên phương diện pháp lí, Hành pháp và Lập pháp là những cơ quan hoàn toàn biệt lập, cơ quan này không thể tiêu diệt cơ quan khác, nhưng trong thực tế, muốn làm việc thì phải cố nhường nhịn nhau, cố thỏa thuận nhau vì họ bắt buộc phải hợp tác để sống chung nhau.

* Giải thích như thế rất là xác đáng nhưng cũng chưa đủ và không hoàn toàn thỏa mãn. Người ta có thể trả lời rằng trong những trường hợp có xung khắc, có tranh chấp trầm trọng, có thể có một trong hai cơ quan tìm cách để tiêu diệt kẻ thù của mình bằng võ lực: Vẫn biết họ phải thỏa thuận nhưng cũng có thể có những sự đổ vỡ bằng cách này hay cách khác. Để trả lời, người ta nêu ra một lí do thứ hai để bổ túc giải thích thứ nhất: là sở dĩ trong chế độ Tổng thống Hoa Kỳ không có sự đổ vỡ giữa Hành pháp và Lập pháp, sở dĩ Tổng thống và Quốc hội giữ mãi được một đường lối hành động chiết trung là vì họ làm việc dưới sự kiểm soát thường trực của cử tri đoàn. Thật vậy, mỗi hai năm, tại Hoa Kỳ, tất cả các dân biểu tại Hạ Nghị viện và 1/3 tại Thượng Nghị viện được bầu lại. Hai năm thì nhanh lắm. Trong từng khoảng thời gian ngắn ngủi, dư luận được phát biểu ý kiến. Tổng thống và Quốc hội không thể không để ý đến dư luận này. Tổng thống không thể liều lĩnh chống đối Quốc hội vì ông còn phải ra tranh cử, nếu không còn chính đảng ông sau lưng ông. Quốc hội nghĩa là các dân biểu cũng không tài nào chống đối Tổng thống một cách vô lí – nếu Tổng thống có một đường lối phản ảnh trung thực dư luận.

* Vì những lí do trên, chế độ Tổng thống đã trở thành một chế độ Nghị viện ở hành lang. Nghĩa là trong Hiến pháp có quy định một sự phân quyền cứng rắn, nhưng thực tế cũng có những sự trao đổi, sự thương thuyết, sự dàn xếp, không khác gì trong chế độ Nghị viện.

Tóm lại một sự cộng tác giữa các cơ quan công quyền.

B. Biến chuyển thứ hai là chế độ Tổng thống không phải là một chế độ vô trách nhiệm. Trên phương diện hoàn toàn pháp lí. Tổng thống không có trách nhiệm trước Quốc hội. Tuy nhiên, ông vẫn có một trách nhiệm không kém nặng nề: đó là trách nhiệm trước quốc dân.

Thật vậy, Tổng thống Hoa Kỳ có thể được tái cử một lần, và thường thường thì các Tổng thống ra ứng cử lần thứ nhì sau khi mãn nhiệm kì 4 năm. Như vậy, sau 4 năm, ông sẽ bị dư luận xét đoán. Và ví dụ như trường hợp mà ông không ra tranh cử hay không thể ra tranh cử, dù sao cũng còn đảng của ông, và thất bại hay thành công, nếu không phải chính bản thân ông, thì ít ra đảng của ông sẽ lãnh đủ. Mà đã là một chính trị gia – nhất là đến địa vị một Tổng thống – thì không có một hoài bão nào thích thú cho bằng thực hiện được sự kiện đem chính đảng mình đến chiến thắng. Bởi thế, vấn đề trách nhiệm của Hành pháp trong chế độ Tổng thống được đặt ra trong một khung cảnh bao quát hơn: trách nhiệm trước quốc dân. Ở đây chúng ta thấy một sự trùng điệp giữa chế độ Nghị viện và Tổng thống. Chế độ Nghị viện với hệ thống lưỡng đảng – trong ấy, vấn đề trách nhiệm trước Quốc hội có tính cách lí thuyết đã bắt gặp chế độ Tổng thống nơi đây: trong hai trường hợp một người và một chính đảng có trách nhiệm trước quốc dân, trong hai trường hợp một người và một chính đảng có thể bị quốc dân phủ nhận.

Xuyên qua những nhận xét trên đây với kinh nghiệm thực tiễn, chúng ta thấy rằng chế độ Nghị viện không còn là một chế độ trong ấy Hành pháp chịu trách nhiệm trước Lập pháp và chế độ Tổng thống không phải là chế độ trong ấy Hành pháp không chịu trách nhiệm gì cả.

Tóm lại, những biến chuyển mà chúng ta vừa thấy ở chế độ Nghị viện cũng như là Tổng thống chứng minh tính cách lỗi thời của cách xếp loại chế độ chính trị cổ điển ở trên.

Trong thế giới ngày nay, dân chủ chung quy chỉ là một sự tấn phong và sự phủ nhận một tập đoàn có trách nhiệm bởi quốc dân.

Chế độ Nghị viện cũng như chế độ Tổng thống chỉ là hai giải pháp có thể chấp nhận được cho bài toán dân chủ trong những khung cảnh chính trị và xã hội khác nhau.

Đoạn 3: SỰ THAY ĐỔI TOÀN DIỆN ĐIỀU KIỆN SINH HOẠT XÃ HỘI NGÀY NAY

Chính sự thay đổi này đem đến một kết quả là dân chúng chọn lựa nhà cầm quyền một cách trực tiếp chứ không gián tiếp như xưa nữa.

A. Thật vậy, với những phương tiện giao thông tân tiến hiện tại, không gian không còn là một trở ngại lớn lao nữa. Qua sự trung gian của báo chí, vô tuyến truyền thanh cũng như vô tuyến truyền hình, sự tiếp xúc giữa quốc dân và cấp lãnh đạo, tiếp xúc giữa đại diện nhân dân và cử tri có tính cách dễ dàng và thường xuyên được. Qua những phương tiện tân kì này, những lập trường chính trị của chính đảng, những chính sách của nhà cầm quyền, bức tâm thư cũng như những nguyện vọng của nhân dân hay chiều hướng của dư luận được thể hiện một cách mau lẹ và hoàn toàn. Tất cả những điều kiện vật chất của nền văn minh tân thời thay đổi hẳn cuộc sinh hoạt chính trị. Ngày nay, dưới hình thức pháp lí nào, chung quy chúng ta chỉ tìm thấy một sự kiện chính: tức là nhà cầm quyền và đặc biệt nhân vật có trách nhiệm được chỉ định bởi một cuộc phổ thông đầu phiếu.

B. Yếu tố thứ hai của sự thay đổi điều kiện sinh hoạt chính trị; (mà chúng ta đã đề cập nhiều) là sự kiện của một hệ thống chính đảng, và ngoài hệ thống chính đảng, cách cấu tạo của các lực lượng xã hội. Một chế độ chính trị không thể tách rời hệ thống lực lượng xã hội như thành phần giai cấp trong quốc gia, như tổ chức nghiệp đoàn, đoàn thể áp lực. Và trong xã hội ngày nay, các vấn đề chính trị được đặt ra được hệ thống hóa bởi chính đảng và đối với chính đảng. Và chính yếu tố này – (như chúng ta đã nhiều lần đề cập đến) – đã làm sai lạc hết ý nghĩa của nhiều nguyên tắc pháp lí cổ điển.

C. Khuynh hướng nhân cách hóa chính quyền. Vẫn biết chính quyền trong các quốc gia cận đại là một chính quyền được định chế hóa, nhưng người ta tìm thấy trong dư luận ngày nay một khuynh hướng nghiêng về một con người, con người thể hiện nguyện vọng của họ, con người của họ. Với những phương tiện tân kì trong xã hội cận đại cho phép những sự tiếp xúc dễ dàng và nhanh chóng, dân tình hướng về một cái gì cụ thể, chán ghét sự vô danh, và một cá nhân luôn luôn được đưa ra để tượng trưng cho một chương trình, một chính đảng. Khi chúng ta nói đến Chính phủ Phan Huy Quát, Trần Văn Hương cũng như khi chúng ta nói đến Johnson, De Gaulle hay Khrushchev, Nehru, đó toàn là những cá nhân bao trùm một ý nghĩa sâu xa: sự nhân cách hóa chính quyền. Câu chuyện bên lò sưởi của Tổng thống Roosevelt là một hình thức nhân cách hóa chính quyền. Xuyên qua những định chế phức tạp, những vấn đề chính trị càng ngày càng có tính cách kĩ thuật, tâm tình của dân chúng hướng về một nhân vật và giao phó trách nhiệm giải quyết tất cả các vấn đề.

Đối với những phương tiện giao thông và kĩ thuật truyền tin tân kỳ, với sự hiện diện và phát sinh những cơ cấu xã hội cùng khuynh hướng nhân cách hóa chính quyền, điều kiện sinh hoạt xã hội và chính trị một quốc gia đã hoàn toàn thay đổi, ảnh hưởng rất nhiều đến việc tổ chức và điều hành của cách phân loại cổ điển các chế độ chính trị.

Mục III: MỘT VÀI ĐỊNH LUẬT CĂN BẢN

Những biến chuyển của chế độ Nghị viện và Tổng thống, những thay đổi về điều kiện sinh hoạt xã hội cho chúng ta thấy rằng các nguyên tắc cổ điển không còn phù hợp với thế giới ngày nay. Vấn đề đặt ra là thử hỏi đâu là dấu hiệu của nền dân chủ hiện đại. Xuyên qua những hình thức pháp lí khác biệt và nhìn vào thực tại chính trị chúng ta có thể quả quyết rằng có một số định luật được xem là căn bản của nền dân chủ hiện đại: đó là Chính phủ, cơ quan đầu não quốc gia; hệ thống quyết định tấn phong, trách nhiệm quốc gia; hệ thống đối thoại tự do.

Đoạn 1: CHÍNH PHỦ, CƠ QUAN ĐẦU NÃO CỦA QUỐC GIA

Thế nào là Chính phủ? Những danh từ Chính phủ, Quốc hội hay Hành pháp và Lập pháp thường được dùng với ý nghĩa hoàn toàn sai lạc. Nói đến Chính phủ, người ta nghĩ đến cơ quan thi hành luật pháp và nói đến Quốc hội người ta liên tưởng đến pháp chế và quyền kiểm soát toàn diện cơ quan đại diện nhân dân. Nhưng sự thực như thế nào?

A. Nhìn kĩ lại cuộc sinh hoạt chính trị trong các quốc gia cận đại, cần phải nhận định rằng sự phân biệt giữa Hành pháp và Lập pháp chỉ có một giá trị tương đối mà thôi. Chúng ta không thể nói rằng một bên là Lập pháp với nhiệm vụ lấy những quyết định tổng quát và một bên là Hành pháp chỉ biết thi hành luật lệ. Sự thật là mỗi cơ quan, trong phạm vi hoạt động của mình, có những quyết định tổng quát và riêng biệt.

Ấn định một chính sách kinh tế, một chính sách ngoại giao, những biện pháp cải tổ hành chính đối với Chính phủ, đó là những quyết định có tính cách chọn lựa, có tính cách tổng quát. Ngược lại, Quốc hội không phải chỉ có những vấn đề nguyên tắc mà lắm lúc phải có những quyết định cá nhân, có tính cách riêng biệt và chi tiết. Hơn nữa, thực tại chính trị cho chúng ta biết rằng vai trò của Chính phủ trong việc pháp chế càng ngày càng gia tăng. Trong rất nhiều các quốc gia hiện nay, 90% luật pháp được Quốc hội biểu quyết đều do Chính phủ đề nghị (lí do: tính cách kĩ thuật và Chính phủ nắm vững vấn đề)

Ý tưởng thứ hai về quyền kiểm soát của Quốc hội cũng hoàn toàn sai lạc. Như chúng ta đã thấy, trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội không còn một giá trị thật sự và đã nhường bước cho một hình thức trách nhiệm tổng quát hơn, đó là trách nhiệm trước quốc dân của chính đảng nắm chính quyền.

B. Qua những nhận xét trên đây, chúng ta thấy rằng điểm dị đồng giữa Chính phủ và Quốc hội không phải là pháp chế và thi hành luật lệ mà dựa trên những yếu tố khác và mối tương quan thực sự giữa hai cơ quan hoàn toàn trái hẳn những nguyên tắc cổ điển.

Trước hết, đâu là điểm dị đồng giữa Chính phủ và Quốc hội? Chính phủ và Quốc hội khác nhau về con số, về tính cách thuần nhất, công khai và dư luận.

Tập đoàn và Hội nghị: đó là điểm dị đồng thứ nhất giữa Chính phủ và Quốc hội.

Chính phủ luôn luôn chỉ là một tập đoàn, gồm một số ít nhân viên, một nhóm người. Vì nhiệm vụ của Chính phủ là có những quyết định chớp nhoáng mau lẹ, đối phó kịp thời, điều khiển guồng máy hành chính hằng ngày cho nên chỉ một nhóm người càng ít càng hay mới phù hợp với tính chất của hoạt động này. Trái lại nhiệm vụ của Quốc hội là bàn cãi, thảo luận, Quốc hội, bao giờ cũng là hội nghị, gồm một số đông nhân viên. Càng đông thì bàn cãi càng lí thú vì mục tiêu chính là tất cả khía cạnh của vấn đề được mổ xẻ, trình bày rõ rệt.

Tính cách thuần nhất và bất thuần nhất: Quốc hội là một hội trường, không bao giờ có tính cách thuần nhất (ngoài Quốc hội bù nhìn chỉ biết hoan hô và đồng thanh chấp thuận). Đó là nơi để thảo luận, các ý kiến thường chống đối nhau, Quốc hội không thể là một khối chặt chẽ được. Quốc hội, nói cho cùng, chỉ là diễn đàn của đối lập. Trong lúc đó, Chính phủ phải là một khối, một tập đoàn thuần nhất. Trên nguyên tắc không thể có đối lập trong Chính phủ. Có thể có bất đồng ý kiến khi thảo luận, nhưng quyết định phải là quyết định chung của Chính phủ. Nếu vì một lí do nào, một Tổng trưởng không đồng quan điểm với ê-kíp của mình, nên từ chức ngay chớ không có vấn đề chống đối trong Chính phủ.

Tính cách công khai và bí mật: Trong Quốc hội – vì là một hội trường – thảo luận công khai là một việc thường. Một vấn đề quốc gia hệ trọng được mổ xẻ trước quốc dân. Các vị dân biểu – với tất cả các đặc quyền (mà chúng ta đã thấy) – phải thẳng thắn và công khai trình quan điểm của mình để dư luận phán đoán. Hơn nữa, vì Quốc hội là diễn đàn của đối lập, cuộc thảo luận phải có tính cách công khai, tiếng nói của đối lập mới có hiệu lực. Trái lại, Chính phủ thường hay làm việc một cách bí mật. Ít khi mà chúng ta biết Hội đồng Nội các bàn cãi gì, quyết định ra sao. Nếu có thông cáo thì chỉ lờ mờ rằng những vấn đề này được xét đến và có những quyết định quan trọng thế thôi. Đôi khi Chính phủ cũng giải thích một vài quyết định của mình cho dân chúng, nhưng sự kiện này chỉ nhằm tác dụng quảng cáo, tuyên truyền.

Thường thường là Chính phủ giữ bí mật của quyết định và chắc chắn là không bao giờ tiết lộ những cuộc thảo luận đã đưa đến những quyết định.

Kĩ thuật gia và dư luận: đây là một yếu tố thứ tư làm nổi bật sự khác biệt giữa Chính phủ và Quốc hội. Về phần Chính phủ, thường thường cộng tác viên hay cố vấn là những kĩ thuật gia: nhà hành chính, luật gia, kỹ sư, kinh tế gia, tóm lại những nhà kĩ thuật có ảnh hưởng không ít đối với các quyết định của Chính phủ. Về phần Quốc hội, trái lại, quan điểm của cử tri, của một người dân chất phác, không am hiểu những vấn đề tế nhị phức tạp, với những đòi hỏi và quyền lợi riêng tư, với những ý kiến đơn giản, cũng như quan điểm của những hiệp hội, những đoàn thể chiếm một vai trò quan trọng. Các dân biểu phải để ý, theo dõi dư luận này không phải để thỏa mãn tất cả mà để cho các quyết định của Quốc hội có tính cách thực tế, đi sát với nguyện vọng của quần chúng.

Tóm lại, chính những yếu tố mà chúng ta vừa kể – tập đoàn hay hội nghị, công khai hay bí mật, tính cách thuần nhất kĩ thuật gia và dư luận – mới là yếu tố ấn định sự khác biệt giữa Chính phủ và Quốc hội.

Với những đặc tính ấy, Chính phủ – một tập đoàn bí mật thuần nhất gồm một số kĩ thuật gia – mới là cơ quan hành động, thực hiện đáp ứng nhu cầu của thế kỉ hai mươi này.

Đoạn 2: MỘT HỆ THỐNG QUYẾT ĐỊNH, TẤN PHONG VÀ TRÁCH NHIỆM QUỐC GIA

A. Một hệ thống quyết định quốc gia

Quyết định quốc gia: quyết định mà toàn dân chọn lựa để định vận mệnh của mình. Đây là một dấu hiệu đặc biệt và đồng thời là một định luật căn bản của nền dân chủ hiện đại. Vẫn biết rằng không phải giờ phút nào mà toàn dân cũng làm chủ được vận mệnh của mình. Không phải lúc nào, toàn dân cũng có thể phát biểu ý kiến, thực hiện nguyện vọng hay quyết định cho mình. Chính cá nhân chúng ta lắm lúc cũng không làm theo sở nguyện.

Nhưng khi chúng ta nói đến tự quyết lấy vận mạng của mình, chúng ta muốn nhấn mạnh rằng, trong những giờ phút lịch sử, trong những giai đoạn cực kỳ quan trọng, trong những giai đoạn ngã ba đường, chính toàn dân tự chọn lấy con đường của mình, một cách tự do. Con đường ấy – hay hay là dở, đúng hay là sai đó là một chuyện khác, nhưng đó là con đường mà toàn dân quyết định vận mệnh quốc gia, trước một khúc rẽ nhất định.

Quyết định quốc gia có thể được thể hiện bởi nhiều hình thức. Nhưng điều căn bản là toàn dân, bởi lá phiếu của mình, chỉ định những người đứng ra lãnh đạo quốc gia, chỉ định những giải pháp mà nhà lãnh đạo này phải thực hiện cho kỳ được, và chỉ định những người có bổn phận theo dõi và cảnh cáo chính quyền.

Đó là ý nghĩa sâu xa của hệ thống quyết định quốc gia. Dân chủ là thế – chủ quyền thuộc về toàn dân là thế.

B. Một hệ thống tấn phong quốc gia

Tấn phong quốc gia: tấn phong bởi toàn dân vị chỉ huy Hành pháp. Đây là một hệ thống trao quyền, ủy nhiệm quyền lực của Nhà nước bởi quốc dân cho Hành pháp.

Hiện giờ còn rất nhiều người cho rằng tất cả quyền lực đều phải tập trung vào cơ quan Lập pháp và những người điều khiển bộ máy nhà nước đều là kẻ thừa hành của Quốc hội, đại diện nhân dân. Đó là một quan niệm cũ kỹ, của thế kỉ 18, và hoàn toàn sai lầm. Như chúng ta đã biết, trong chế độ dân chủ hiện đại, cơ quan đầu não của tất cả sinh hoạt chính trị là Chính phủ. Không có một quốc gia nào trong ấy có cuộc sinh hoạt chính trị ổn định và phấn khởi mà trọng tâm là Nghị viện. Đã là cơ quan đầu não thì vị chỉ huy cơ quan này không thể được chỉ định một cách gián tiếp, theo những thể thức phức tạp. Ngày nay, sự tiến triển của nền dân chủ đã công nhận một hiện tượng chắc chắn là ý dân luôn luôn muốn tự mình chọn lấy người đại diện của mình dầu rằng Hành pháp hay Lập pháp.

Cũng như dân chúng ngày nay không thể quan niệm rằng họ bầu dân biểu Quốc hội một cách gián tiếp, dân chúng ngày nay cũng mong mỏi chính mình chọn lựa một cách trực tiếp và rõ ràng vị chỉ huy Hành pháp. Đó là một định luật của nền dân chủ cận đại.

Ngày nay, dân tình không muốn thấy tái diễn những cuộc thương thuyết, những cuộc mua bán ở hành lang, trao đổi mua bán để rồi một Chính phủ thành hình mà vị lãnh đạo là kẻ vô danh tiểu tốt. Không, ngày nay cuộc tấn phong phải là một tấn phong quốc gia, một ủy nhiệm quyền lực của quốc gia bởi quốc gia một cách trực tiếp.

C. Một hệ thống trách nhiệm quốc gia

Ở đây cũng như ở nhiều lĩnh vực khác của cuộc sinh hoạt chính trị, chúng ta cần phải đánh tan mọi quan niệm lỗi thời, quan niệm cho rằng có những Chính phủ trách nhiệm trước Quốc hội và Chính phủ vô trách nhiệm trước Quốc hội.

Sự thật hoàn toàn khác hẳn. Dù dưới hình thức nào, hiện tượng chính trị cuối cùng và đầy ý nghĩa chính là Trách nhiệm trước toàn thể cử tri.

Thật vậy, như chúng ta đã biết, vấn đề trách nhiệm trước Quốc hội của Chính phủ trong chế độ Nghị viện chỉ còn tính cách lí thuyết với hệ thống lưỡng đảng. Không còn trách nhiệm trước Quốc hội, trách nhiệm thực sự của Chính phủ là trách nhiệm trước quốc dân. Chính đảng ở chính quyền chỉ mất quyền lãnh đạo sau một cuộc thất bại trong một cuộc tổng tuyển cử. Trách nhiệm trước Quốc hội đã trở thành trách nhiệm trước quốc gia.

Trong chế độ Tổng thống, trên phương diện pháp lí, vị Tổng thống không trách nhiệm trước Quốc hội. Tuy nhiên, vì đã được toàn dân bầu lên, và hoặc để có thể được tái cử, hoặc để đưa chính đảng của mình đến chiến thắng, vị Tổng thống dù sao cũng phải bắt buộc để ý đến dân tình, chính kiến của Nghị viện. Và trách nhiệm quốc gia đợi chờ Tổng thống khi mãn nhiệm kì.

Đoạn 3: MỘT HỆ THỐNG ĐỐI THOẠI TỰ DO

Đối thoại tức là tránh độc thoại. Trong lúc mà với chế độ độc tài, ý thức hệ của chánh quyền là bất di bất dịch, thì nền dân chủ dựa trên lòng độ lượng, khoan dung và tính cách tương đối của chân lí chính trị. Vì dân chủ tức là chấp nhận sự chính đáng của mọi bất đồng chính kiến, sự hiện hữu của một hệ thống đối thoại tự do là một hậu quả tất nhiên.

Cuộc sinh hoạt chính trị dân chủ trong một quốc gia chỉ có thể được khi nào các cuộc xung đột chính trị được giải quyết bởi những giải pháp chính trị. Trong một quốc gia, luôn luôn có nhiều vấn đề cần giải quyết. Và bổn phận của chính trị gia là tổng hợp các vấn đề được đặt ra, đưa những vấn đề ấy lên một mức độ đại cương và phán đoán theo những tiêu chuẩn chính trị. Và tất cả cuộc sinh hoạt ấy tức là đối thoại. Một cuộc đối thoại không ngừng, giữa chính quyền và đối lập, giữa các chính đảng, giữa các đoàn thể, trong nhân dân. Sự hiện diện của cuộc đối thoại là một điều căn bản.

Mà nhìn nhận đối thoại tức là nhìn nhận sự hiện hữu của tự do công cộng, tức là quyền phát biểu, tự do tuyển cử, quyền bất khả xâm phạm, điều kiện tối cần và quý giá cho một cuộc đối thoại tự do.

Trong cuộc sinh hoạt chính trị ngày nay, ý chí của đa số thường được xem là ưu thế. Nhưng ý chí của đa số chỉ có giá trị khi nào ý chí ấy được chấp thuận trong một bầu không khí cởi mở, sáng tỏ và tự do.

Như Jefferson đã nhận xét: “Ta cần phải ý thức nguyên tắc thiêng liêng này: rằng ý chí của đa số trong mọi trường hợp đều ưu thắng, nhưng một ý chí mà muốn được coi là phải thì trước hết cần phải hợp với lẽ phải, rằng thiểu số cũng có những quyền bình đẳng của họ, mà luật pháp bình đẳng phải bảo vệ những quyền này, và vi phạm những quyền này tức là áp bức vậy.”

Thiếu hẳn một hệ thống đối thoại tự do, một chế độ chính trị của một quốc gia nào đó không thể xem là dân chủ được.

 (Còn tiếp). Hết thiên thứ hai: Tổ chức chính quyền. Đón đọc thiên thứ ba: Sự tham gia chính trị của công dân trong chế độ dân chủ

Nguồn: Nguyễn Văn Bông, Luật Hiến pháp và Chính trị học. In lần thứ hai. Sài Gòn 1969. Bản điện tử do pro&contra thực hiện.

Luật Hiến pháp và Chính trị học (6)

Xem các phần: (1), (2), (3), (4), (5)

Nguyễn Văn Bông

CHƯƠNG II: Những hình thức tổ chức chính quyền

Sau khi đã phân tích từng cơ quan, vấn đề được đặt ra bây giờ là tìm xem đâu là những hình thức tổ chức chính quyền. Giữa các cơ quan – dù có phân chia nhiệm vụ riêng biệt chắc chắn phải có những mối tương quan. Những mối tương quan ấy được quan niệm và ấn định như thế nào?

Một cơ quan có quyền quyết định tối hậu, hay là mỗi cơ quan hoạt động một cách rời rạc, biệt lập; hay là giữa các cơ quan có một sự hơp tác, một thế quân bình bình? Một cách tổng quát, chúng ta có thể tìm thấy 3 đặc tính về mối tương quan ấy, 3 đặc tính được thể hiện qua ba chế độ, đó là:

·         Chế độ phân quyền

·         Chế độ hợp quyền

·         Chế độ tập quyền.

Mục I: CHẾ ĐỘ PHÂN QUYỀN

Chúng ta sẽ lần lượt nghiên cứu nguyên tắc phân quyền và chế độ áp dụng nguyên tắc phân quyền: Tổng thống Chế.

Đoạn 1: NGUYÊN TẮC PHÂN QUYỀN

A. Ý NGHĨA CỦA NGUYÊN TẮC

Thế nào là nguyên tắc phân quyền? Nói đến phân quyền là liên tưởng ngay đến một học giả trứ danh người Pháp, Ông Montesquieu, vào thế kỉ thứ 18, người đầu tiên nêu rõ tính cách quan trọng của sự phân quyền trong tổ chức chính trị của một quốc gia. Và đây là một đoạn trích trong kiệt tác của ông, Tinh thần luật pháp:

“Khi mà quyền lập pháp được sáp nhập với quyền hành pháp và tập trung vào trong một người hay một tập đoàn, thì sẽ không có tự do được: bởi vì người ta có thể sợ rằng chính nhà Vua hay Nghị viện ấy làm những đạo luật độc đoán để đem thi hành một cách độc đoán.

Sẽ không có tự do được nếu quyền xét xử không được phân biệt với quyền lập pháp và quyền hành pháp. Nếu quyền xét xử được sáp nhập vào quyền lập pháp, thì quyền đối với đời sống và tự do của công dân sẽ độc đoán, vì lẽ thẩm phán sẽ là nhà lập pháp. Nếu quyền xét xử được sáp nhập vào quyền hành pháp, thẩm phán sẽ có sức mạnh của kẻ áp bức.”

Đoạn văn trên đây là tất cả một nhận định quan trọng của tác giả, nhận định sau bao kinh nghiệm, nghiên cứu các chế độ chính trị ở thời ông. Để đảm bảo tự do – vì mọi tổ chức chính quyền nhằm bảo đảm tự do chính trị – ông chủ trương rằng cần phải phân định các quyền ấy và thuyết phân quyền ra đời, tồn tại đến ngày nay.

Ý tưởng căn bản của nguyên tắc phân quyền là: sẽ không có tự do được nếu một trong những cơ quan đại diện quốc gia hành xử chủ quyền toàn vẹn.

Phân quyền là một kĩ thuật chính trị, một liều thuốc để bảo vệ tự do.

Chúng ta có thể định nghĩa nguyên tắc phân quyền bởi hai mệnh đề sau đây: một sự phân nhiệm giữa các cơ quan và một sự độc lập của mỗi cơ quan.

1. Sự phân nhiệm giữa các cơ quan

Thuyết phân quyền quan niệm rằng mỗi cơ quan đại diện quốc gia thi hành một nhiệm vụ, một quyền hạn và chỉ có nhiệm vụ và quyền hạn ấy mà thôi. Ví dụ cơ quan lập pháp chỉ có quyền lập pháp, chỉ có nhiệm vụ làm luật. Cơ quan hành pháp chỉ có quyền hành pháp, nghĩa là nhiệm vụ thi hành luật lệ. Cơ quan tài phán (tư pháp) chỉ có quyền tài phán, nhiệm vụ xét xử và áp dụng luật pháp. Đó là yếu tố thứ nhất, một sự phân nhiệm rõ rệt giữa các cơ quan công quyền.

2. Sự độc lập của mỗi cơ quan

Phân chia nhiệm vụ như thế, ấn định rõ ràng thẩm quyền của mỗi cơ quan, như thế cũng chưa đủ. Điều kiện thứ hai là mỗi cơ quan phải hoàn toàn độc lập. Nghĩa là giữa các cơ quan phải hoàn toàn độc lập. Nghĩa là giữa các cơ quan sẽ không có phương tiện hành động hỗ tương nào. Nghĩa là mỗi cơ quan không thể nào ảnh hưởng đến cơ quan khác. Ví dụ: Quốc hội sẽ không có quyền lực gì đối với Chính phủ; chỉ định các Tổng trưởng, chất vấn, tín nhiệm hay bất tín nhiệm v.v… Ngược lại, Chính phủ không quyền tham dự các cuộc thảo luận tại Quốc hội, không quyền ấn định các khóa họp hoặc là giải tán Quốc hội. Trái lại, có một sự cô lập hoàn toàn giữa các cơ quan có thẩm quyền trong lãnh vực chuyên môn của mình.

B. TÍNH CHẤT CỦA CÁC QUYỀN

Như chúng ta đã nói, ý tưởng căn bản của thuyết phân quyền là chia sẻ chủ quyền cho các cơ quan biệt lập. Nhưng vấn đề đặt ra là quyền nào và tính chất của mỗi quyền ra sao? Để có một ý niệm rõ rệt về thuyết phân quyền, chúng ta cần nhận định lại đâu là những quyền và tính chất thực sự của mỗi quyền.

1. Thường thường, trong những văn kiện cũng như trong thực tại chính trị, chúng ta chỉ nghe nói đến ba quyền: hành pháp, lập pháp và tư pháp (quyền tài phán). Mặc dù nguyên tắc tam quyền này được áp dụng một cách rộng rãi, chúng ta cần phải hiểu rằng nguyên tắc này không phải là một nguyên tắc bất di bất dịch. Trên phương diện lí thuyết, chúng ta có thể quan niệm 4 quyền, 5 quyền hay 6 quyền v.v… Tổng số về nhiệm vụ cũng như quyền lực không phải chỉ ấn định một lần rồi áp dụng mãi mãi. Bằng chứng là Hiến pháp Trung Hoa Dân quốc không theo nguyên tắc tam quyền mà lại ấn định Nguyên tắc Ngũ quyền.

Đó là nhận định thứ nhất. Mặc dù nguyên tắc tam quyền là nguyên tắc cổ điển, nhưng không phải bất di bất dịch mà chúng ta, tùy theo hoàn cảnh chính trị, có thể quan niệm một cách khác được.

2. Nhận định thứ hai liên quan đến quyền lập hiến 

Thường thường quyền này không được xem như một quyền trong thuyết phân quyền. Sở dĩ như thế, vì thuyết phân quyền nhằm li tán chủ quyền ra nhiều lĩnh vực, trong lúc ấy quyền lập hiến chính là chủ quyền, một quyền tối cao và nguyên thủy. Vì quyền lập hiến là chủ quyền – còn thuyết phân quyền chỉ nghĩ đến những quyền được thiết lập, nên quyền lập hiến không phải là một quyền trong thuyết phân quyền. Tuy nhiên, khi mà quyền lập hiến được sử dụng để sửa đổi Hiến pháp, quyền lập hiến không còn là một quyền nguyên thủy nữa mà trở thành một quyền được ấn định bởi Hiến pháp. Nói một cách khác, quyền lập hiến, khi sử dụng để sửa đổi Hiến pháp, là quyền lập hiến về phương diện hiệu lực, nhưng đồng thời là một quyền được thiết lập về phương diện điều kiện thi hành. Vì chính Hiến pháp đã ấn định thể thức, thời hạn cũng như thủ tục để sử dụng quyền sửa đổi. Vì thế, trong một Hiến pháp cương tính, nếu nguyên tắc phân quyền được áp dụng, cần phải lưu ý đến quyền sửa đổi tức là quyền lập hiến (không còn nguyên thủy nữa).

3. Nhận định thứ ba liên quan đến quyền hành pháp

Hành pháp tức là thi hành pháp luật. Từ ngữ “Hành pháp” là một từ ngữ cổ điển, rất thông dụng. Tuy nhiên nó không đúng lắm và không diễn tả tất cả những hoạt động của Chính phủ. Chính phủ không phải chỉ biết thi hành luật lệ mà còn đặt và giải quyết tất cả các vấn đề hành chính nội bộ cùng điều khiển tất cả các công việc ngoại giao. Đối nội cũng như đối ngoại, Chính phủ không phải chỉ chờ chỉ thị hoặc tuân theo mệnh lệnh mà còn lắm lúc đặt những luật lệ nghĩa là ấn định những quy tắc có tính cách tổng quát. Nói cho đúng hơn quyền Hành pháp là quyền thống trị. Tuy nhiên, như chúng ta đã thấy – từ ngữ quyền hành pháp đã được thông dụng. Vậy, chúng ta tiếp tục dùng nhưng khi dùng nên ý thức rõ vai trò của cơ quan Hành pháp.

4. Nhận định thứ tư liên quan đến quyền tài phán. Tức là quyền phán đoán để chế tài. Quyền xét xử, tức áp dụng luật pháp vào một trường hợp cụ thể. Hiểu như thế, thì quyền tài phán chỉ là một ngành của quyền Hành pháp. Vì áp dụng luật pháp chung quy là thi hành luật pháp. Nhưng khẳng định rằng quyền tài phán là một ngành của hành pháp chỉ có giá trị khi mà quyền hành pháp chỉ có nhiệm vụ thi hành pháp luật và khi mà nguyên tắc phân quyền là một nguyên tắc khoa học và hợp lí.

Chúng ta vừa thấy quyền hành pháp đi xa hơn nhiệm vụ thi hành luật pháp. Và chúng ta đã thấy nguyên tắc phân quyền không phải là một nguyên tắc khoa học, hợp lí, mà trái lại là một kĩ thuật chính trị, liều thuốc bảo vệ tự do. Nhìn dưới khía cạnh này thì trong một chế độ dân chủ, khi nói đến cơ quan tài phán, cần phải nhận định ngay rằng sự phục tùng luật pháp và sự độc lập chính trị của thẩm phán là điều kiện tối cần cho tự do của công dân. Trong một chế độ phân quyền, khi mà luật lệ đã được Quốc hội, nghĩa là cơ quan đại diện nhân dân biểu quyết, thì thẩm phán phải và chỉ biết vâng lời luật pháp chứ không phải tuân lệnh của dân biểu hay Tổng thống, tóm lại của chính quyền. Chính ý tưởng căn bản này là nền tảng của quyền tài phán.

Đoạn 2: TỔNG THỐNG CHẾ: CHẾ ĐỘ ÁP DỤNG NGUYÊN TẮC PHÂN QUYỀN

Tổng thống Chế là một chế độ điển hình áp dụng nguyên tắc phân quyền một cách cứng rắn. Tổng thống Chế được áp dụng trong rất nhiều quốc gia, nhất là Hoa Kỳ, quốc gia đã khai sinh ra nó, ở Nam Mỹ, Việt Nam – từ 1956-1963 cũng có một Hiến pháp theo chế độ Tổng thống.

Qua những điểm dị biệt có thể có giữa chế độ Tổng thống của các quốc gia, chúng ta có thể nói rằng về đại cương các chế độ Tổng thống đều giống nhau. Chúng ta lần lượt trình bày những đặc tính của chế độ Tổng thống – chúng ta sẽ lấy trường hợp của Hoa Kỳ làm thí dụ – và những nhận xét về chế độ này.

A. ĐẶC TÍNH CỦA TỔNG THỐNG CHẾ

Nói đến Tổng thống chế là liên tưởng đến một chế độ trong ấy nguyên tắc phân quyền được áp dụng rõ rệt. Hành pháp và Lập pháp hoàn toàn độc lập.

1. Sự độc lập của Hành pháp

·         Hành pháp do một vị Tổng thống dân cử chỉ huy và gồm một số Bộ trưởng được lựa chọn bởi Tổng thống.

·         Tổng thống do dân bầu thẳng chỉ có trách nhiệm trước quốc dân. Khi hết nhiệm kì, quốc dân sẽ bầu lại đương kim Tổng thống hoặc bầu vị Tổng thống khác. Tổng thống không có trách nhiệm trước Quốc hội, như thế có nghĩa là Quốc hội không thể biểu quyết bất tín nhiệm Tổng thống và lật đổ Chính phủ.

·         Các Bộ trưởng do Tổng thống chọn lựa là những cộng sự viên của Tổng thống. Họ có bổn phận thi hành những quyết định về chính sách định đoạt bởi Tổng thống. Họ chỉ chịu trách nhiệm với Tổng thống. Tóm lại quyền hành tập trung trong tay Tổng thống, ưu thế của Tổng thống đối với các Bộ trưởng là một đặc điểm của chế độ Tổng thống. Người ta kể chuyện rằng trong một Hội đồng Bộ trưởng, Tổng thống Lincoln có thốt ra một câu như thế này: ”Bẩy phiếu thuận, một phiếu không. Nhưng phiếu không vẫn thắng”. Phiếu không đó chính là phiếu của Tổng thống.

Có ưu thế đối với Bộ trưởng, Tổng thống vì được toàn dân tín nhiệm, rất có uy tín chính trị và hoàn toàn độc lập đối với Quốc hội.

2. Sự độc lập của Lập pháp

Trước một quyền Hành pháp vững mạnh như thế lẽ dĩ nhiên quyền Lập pháp cũng không kém độc lập. Sự độc lập của lập pháp được thể hiện qua những quy tắc sau đây:

·         Tổng thống không có quyền kết thúc các khóa họp của Quốc hội, không quyền giải tán Quốc hội.

·         Tổng thống không có sáng kiến Lập pháp, Tổng thống có thể nhắc Quốc hội qua những thông điệp, lưu ý đến những biện pháp Lập pháp mà theo ông là tối cần, chứ ông không đề nghị dự án luật. Tổng thống cũng không quyền đề nghị ngân sách.

3. Tuy nhiên, sự phân quyền không phải tuyệt đối

Hiến pháp Hoa Kỳ, mặc dù áp dụng nguyên tắc phân quyền, cũng ấn định vài biệt lệ ví dụ như:

·         Quyền phủ quyết của Tổng thống: sau khi Quốc hội biểu quyết một đạo luật, Tổng thống có thể – nếu ông xét rằng đạo luật ấy không hay – dùng quyền phủ quyết từ chối không ban hành và yêu cầu Quốc hội phúc nghị lại. Xuyên qua quyền phủ quyết, Hành pháp tham gia một phần nào những công tác Lập pháp.

·         Quyền chấp thuận của Thượng Nghị viện về những bổ nhiệm quan trọng và các Hiệp ước Quốc tế. Khi Tổng thống bổ nhiệm công chức cao cấp hay đại sứ, sự bổ nhiệm ấy cần phải được sự đồng ý trong Nghị viện. Các Hiệp ước Quốc tế chỉ có hiệu lực, sau khi Thượng Nghị viện phê chuẩn với đa số 2/3.

B. NHẬN XÉT VỀ TỔNG THỐNG CHẾ

Chế độ Tổng thống do người Mỹ sáng chế từ năm 1787 tại Hội nghị Philadelphia khi thành lập Hiệp Chúng quốc, là một thành công rực rỡ trong suốt gần hai thế kỉ nay. Tuy nhiên, chế độ này là một thất bại ở nhiều nước Nam Mỹ, và Á-Phi. Lí do là chế độ chính trị là một chuyện vì nó chỉ là một khung cảnh chính trị, còn quốc gia trong ấy một chế độ được áp dụng là một chuyện khác nữa.

1. Khi chúng ta nói đến Hoa Kỳ, chúng ta không nên quên rằng Hoa Kỳ là một nước giàu, đất rộng. Chính sự giàu có và sự rộng rãi đất đai ấy đã giải quyết nhiều vấn đề quan trọng. Hơn nữa những quyền lực của Tổng thống được sử dụng trong khung cảnh Liên bang: Chính sự tự trị của mỗi Tiểu bang là một giới hạn của quyền lực mạnh mẽ của Tổng thống Mỹ.

2. Nhận xét thứ hai liên hệ đến hệ thống chính đảng.

Vấn đề là mối liên quan giữa Tổng thống Chế và hệ thống chính đảng. Như chúng ta đã biết sự hiện diện và sự phát triển của chính đảng ảnh hưởng sâu rộng đến cơ cấu chính trị của một quốc gia. Chế độ phân quyền cũng bị ảnh hưởng không kém bởi hệ thống chính đảng. Nếu chúng ta gạt ra trường hợp một chính đảng duy nhất trong một chế độ Tổng thống – vì ở đây không có Tổng thống Chế mà chế độ độc tài – còn lại hai trường hợp mà chúng ta cần xét: đó là trường hợp lưỡng đảng và đa đảng.

a. Tổng thống Chế và hệ thống lưỡng đảng: Hệ thống lưỡng đảng: trong ấy chỉ có hai đảng chính tranh đấu nắm chính quyền (Anh, Mỹ, Đức v.v…) tùy theo kết quả một trong hai chính đảng chiếm đa số tại Quốc hội. Nếu có một hệ thống lưỡng đảng trong một chế độ Tổng thống, có hai trường hợp mà chúng ta phải xét: hoặc Tổng thống và đa số ở Quốc hội cùng chung một đảng, hoặc Tổng thống và đa số ở Quốc hội thuộc về hai chính đảng khác nhau.

Trường hợp thứ nhất: hệ thống lưỡng đảng làm giảm bớt giá trị của nguyên tắc phân quyền giữa Tổng thống và Quốc hội, mối liên hệ chắc chắn là tốt đẹp và dễ dàng, lẽ dĩ nhiên, tùy theo mức độ kỉ luật của chính đảng. Tổng thống thường thường là vị lãnh tụ của khối đa số, với uy tín chắc chắn đó, ông có thể hướng Quốc hội về một chính sách hay biểu quyết các đạo luật mà ông thích. Mặc dù trên phương diện Hiến pháp, nguyên tắc áp dụng là nguyên tắc phân quyền, nhưng thực ra có một sự tập quyền vì Tổng thống và khối đa số chỉ là hai cơ quan của một chính đảng. Như thế, không có nghĩa là có thể đi đến độc tài: vì thiểu số vẫn tiếp tục đóng vai trò kiểm soát chỉ trích tại Quốc hội. Sự tập trung quyền hành không đến nỗi hoàn toàn.

Trường hợp thứ hai: Tổng thống và đa số Quốc hội thuộc về hai chính đảng khác nhau. Sự kiện này đưa đến một hậu quả là nguyên tắc phân quyền sẽ được áp dụng một cách cứng rắn. Vì không những thế, hai cơ quan công quyền sẽ bị cô lập mà còn thêm vào đấy sự cạnh tranh giữa hai chính đảng. Cuộc tranh luận Hành pháp và Lập pháp trở thành một cuộc tranh luận giữa hai chính đảng chống đối nhau.

b. Tổng thống Chế và hệ thống đa đảng: chế độ có nhiều chính đảng: trường hợp Pháp quốc, Ý Đại Lợi, Việt Nam [i] v.v…Trong một hệ thống như thế rất khó mà một chính đảng nắm đa số ở Quốc hội. Nếu rủi mà có đi nữa, thì đó là trường hợp lưỡng đảng rồi.

Thường thường không có chính đảng nào chiếm đa số tại Quốc hội và trong trường hợp này mỗi biểu quyết quan trọng gì cũng cần phải có một sự thỏa hiệp của nhiều chính đảng. Tổng thống không thể dựa vào chính đảng của ông vì chính đảng của ông chỉ là một phần tử của đa số. Nguyên tắc phân quyền không bị ảnh hưởng gì cả. Tuy nhiên trong thực tế sẽ xẩy ra khuynh hướng này, đó là khuynh hướng tăng cường uy lực của Hành pháp. Thật vậy, Quốc hội không còn là tiếng nói của nhân dân vì nội bộ Quốc hội lúng túng bị chia năm xẻ bảy. Hay nói cho đúng hơn không một chính đảng nào tại Quốc hội có thể nhân danh quốc gia để phát biểu vì không một chính đảng nào chiếm đa số của nhân dân. Trong lúc đó Tổng thống là một người thực sự là đại diện của nhân dân vì chính ông đã được bầu với đa số. Và ưu thế đó, ông chỉ có thực với tư cách cá nhân chứ không phải lãnh tụ của một chính đảng. Trong tình trạng này có nhiều hi vọng rằng Tổng thống có thể đi đến độc tài. Lẽ dĩ nhiên, hiểm họa này có thể tránh được trong những quốc gia mà lí tưởng dân chủ tự do được thấm nhuần và dư luận luôn luôn đề cao cảnh giác.

Ngược lại, trong một hệ thống đa đảng Tổng thống Chế bảo đảm một chính quyền vững mạnh, ổn định và liên tục.

Mục II: CHẾ ĐỘ HỢP QUYỀN

Đoạn 1: KHÁI NIỆM HỢP QUYỀN

Thế nào là hợp quyền? Tức là hợp tác, cộng tác của các quyền lực. Khái niệm hợp quyền dựa trên ba ý tưởng chính: một sự phân nhiệm, một sự cộng tác trong nhiệm vụ và một sự lệ thuộc hỗ tương giữa các cơ quan.

A. MỘT SỰ PHÂN NHIỆM

Cũng như trong thuyết phân quyền, và trái với chế độ tập quyền, muốn có hợp quyền thì phải có phân nhiệm. Các cơ quan công quyền chỉ có thể hợp tác với nhau với điều kiện là được chia nhiệm vụ rõ rệt. Mỗi cơ quan được giao phó một nhiệm vụ nhất định và có thẩm quyền thi hành một nhiệm vụ chuyên môn nhất định.

B. MỘT SỰ CỘNG TÁC TRONG NHIỆM VỤ

Về ý tưởng thứ nhất này, có một điểm tương đồng giữa phân quyền và hợp quyền. Nhưng ở đây, mặc dù trên nguyên tắc mỗi cơ quan có thẩm quyền sẽ giữ một nhiệm vụ nhất định, có những trường hợp mà một cơ quan này có thể tham gia vào những hoạt động mà một cơ quan thi hành một nhiệm vụ không phải nhiệm vụ chuyên môn của nó. Sự cộng tác này có thể được thực hiện trong hai trường hợp: trường hợp một cơ quan này lấn vào lãnh vực cơ quan khác và trường hợp các cơ quan cộng tác với nhau để cùng thi hành một nhiệm vụ, để cùng soạn thảo hay ấn định một hành vi.

1. Ví dụ: Hành pháp ấn định quy tắc: đó là hành vi có tính cách pháp chế. Lập pháp xen vào lĩnh vực Hành pháp khi cơ quan này chấp thuận các Hiệp ước quốc tế.

2. Việc soạn thảo luật pháp; sáng kiến; ban hành, phủ quyết của hành pháp.

C. SỰ LỆ THUỘC HỖ TƯƠNG GIỮA CÁC CƠ QUAN

Hợp quyền có nghĩa không những các cơ quan cộng tác để thi hành nhiệm vụ mà còn có nghĩa là mỗi cơ quan không hoàn toàn biệt lập. Giữa các cơ quan có một sự lệ thuộc hỗ tương, nghĩa là mỗi cơ quan có những phương tiện để ảnh hưởng đến cơ quan khác, để kiểm soát cơ quan khác:

Ví dụ như khi Hành pháp giải tán Quốc hội cũng như khi Quốc hội bất tín nhiệm và lật đổ Chính phủ.

Tóm lại một sự phân nhiệm, một sự cộng tác trong nhiệm vụ và một sự lệ thuộc hỗ tương giữa các cơ quan, đó là những yếu tố chính của khái niệm hợp quyền.

Đoạn 2: CHẾ ĐỘ NGHỊ VIỆN HAY NỘI CÁC CHẾ

Chế độ Nghị viện là chế độ chính trị trong ấy nguyên tắc hợp quyền được áp dụng. Đây là một chế độ của nhiều quốc gia dân chủ trên thế giới ngày nay và tại Việt Nam sau ngày cách mạng đến giờ, chế độ Nghị viện rất được nhiều người đề cập đến.

Chúng ta sẽ lần lượt trình bày những đặc tính của chế độ Nghị viện và nguồn gốc của chế độ này:

A. Những đặc tính của chế độ Nghị viện

Chế độ Nghị viện có 3 đặc điểm liên hệ đến cách cấu tạo các cơ quan quốc gia, đến thẩm quyền cùng mối tương quan giữa các cơ quan ấy.

1. Cách cấu tạo các cơ quan quốc gia 

Trước nhất Hành pháp, trong chế độ Nghị viện, là một Hành pháp lưỡng đầu; nghĩa là Hành pháp gồm có một Quốc trưởng và một Thủ tướng Chính phủ. Quốc trưởng là một nhân vật ít quyền hành; vô trách nhiệm và có tính cách ổn định. Quốc trưởng không phải như chế độ Tổng thống, do nhân dân bầu bởi một cuộc phổ thông đầu phiếu, mà trái lại có thể là một Quốc vương hay chính do Quốc hội đề cử. Quốc trưởng là một nhân vật vô trách nhiệm về phương diện chính trị, vì ông không có một chính sách riêng tư mà trái lại chấp nhận chính sách của Chính phủ. Vì thế những văn kiện do Quốc trưởng kí đều phải có Thủ tướng hoặc một Tổng trưởng phó thự để các vị này chịu trách nhiệm trước Quốc hội. Tóm lại vai trò của Quốc trưởng rất lu mờ. Ngoài tính cách tượng trưng cho sự liên tục của Quốc gia, nhiệm vụ của Quốc trưởng có thể tóm tắt như sau: quyền hiểu biết, quyền khích lệ và quyền cảnh cáo.

Với quyền hiểu biết, vị Quốc trưởng luôn luôn phải được Thủ tướng tường trình đường lối, chính sách của Chính phủ cùng tất cả sự kiện liên hệ đến vận mệnh Quốc gia. Với quyền khích lệ, Quốc trưởng có thể khuyến khích, nâng đỡ, ủng hộ Thủ tướng và Nội các trong việc thi hành chính sách Quốc gia đã được Quốc hội chấp thuận. Và với quyền cảnh cáo, Quốc trưởng lưu ý Chính phủ những khó khăn, sai lầm cùng những hậu quả tai hại mà chính sách của Chính phủ có thể đem lại cho Quốc gia.

Ngoài vị Quốc trưởng ra, tất cả các Tổng trưởng họp lại thành một Nội các dưới quyền điều khiển của một Thủ tướng Chính phủ. Chính Nội các là cơ quan đầu não, cơ quan quyết định về phương diện chính trị. Thủ tướng Chính phủ không phải có toàn quyền. Vai trò quan trọng và quyền hạn của ông tùy thuộc uy tín và thế lực chính trị của ông. Chính các Tổng trưởng cùng chung tham dự việc ấn định chính sách của Chính phủ. Trong trường hợp bất đồng ý kiến trong Hội đồng Nội các, Thủ tướng phải lấy biểu quyết và phục tùng ý kiến của đa số. Tóm lại một Quốc trưởng và một Nội các dưới quyền điều khiển của một Thủ tướng: đó là cơ cấu của Hành pháp. Cần phải nhấn mạnh thêm rằng Thủ tướng chính phủ được đề cử bởi vị Quốc trưởng vô trách nhiệm chứ không phải do nhân dân.

Song song với một Hành pháp lưỡng đầu, trong chế độ Nghị viện, người ta thường thấy một Lập pháp lưỡng viện. Lẽ dĩ nhiên, một Quốc hội lưỡng viện không phải là hậu quả tất nhiên của chế độ Nghị viện. Tuy nhiên trong thực tế, người ta khó mà quan niệm một chế độ Nghị viện với một Lập pháp độc viện. Vì rằng với một viện duy nhất, Hành pháp có thể dễ dàng trở thành kẻ thừa hành của Lập pháp trong lúc đó chế độ lưỡng viện bảo vệ một phần nào nguyên tắc phân nhiệm và tránh khuynh hướng đi đến một chế độ Hội đồng. Bởi thế với một Hành pháp lưỡng đầu có một Lập pháp lưỡng viện.

Hành pháp lưỡng đầu, Lập pháp lưỡng viện đó là đặc điểm thứ nhất của chế độ Nghị viện liên quan đến cơ cấu quốc gia.

2. Thẩm quyền của các cơ quan

Trong chế độ Nghị viện, thẩm quyền của các cơ quan được phân phối một cách mềm dẻo. Ví dụ: quyền Lập pháp là quyền của Quốc hội. Nhưng Hành pháp có thể tham dự vào lĩnh vực này như Chính phủ có sáng quyền Lập pháp, như Quốc trưởng ban hành các đạo luật: Về phương diện ngân sách cũng vậy. Vẫn biết rằng chính Quốc hội biểu quyết ngân sách, nhưng Chính phủ có một vai trò không kém quan trọng khi đề nghị chi tiêu hay là soạn thảo cùng thảo luận về đạo luật ngân sách.

Ngược lại, trong lĩnh vực hành chính hay ngoại giao thuộc thẩm quyền Hành pháp, trong nhiều trường hợp Quốc hội có tiếng nói của họ như phê chuẩn các Hiệp ước Quốc tế hay theo dõi và kiểm soát chính sách chung của Chính phủ.

Đó là đặc điểm thứ hai liên hệ đến thẩm quyền.

3. Mối tương quan giữa Hành pháp và Lập pháp

Và đây là đặc điểm chính yếu nhất của chế độ Nghị viện. Trong chế độ này, Chính phủ và Quốc hội không phải mỗi người đi một ngả như trong chế độ Tổng thống. Cũng không phải Chính phủ chỉ là thừa hành của Quốc hội như trong chế độ tập quyền. Ở đây, có một sự đối thoại không ngừng, một sự ảnh hưởng hỗ tương giữa Chính phủ và Quốc hội.

a. Cuộc đối thoại này, sự ảnh hưởng hỗ tương này được thể hiện bởi một nguyên tắc căn bản: đó là nguyên tắc trách nhiệm chính trị của Nội các trước Quốc hội. Thật vậy trong chế độ Nghị viện, Chính phủ chỉ có thể tồn tại (cầm quyền) với sự tín nhiệm của đa số Quốc hội và các Tổng trưởng trong Nội các liên đới chịu trách nhiệm về chính sách chung của Chính phủ. Liên đới trách nhiệm có nghĩa là khi Quốc hội tỏ ý bất tín nhiệm Chính phủ, toàn thể Nội các phải từ chức. Đây là một quyền tối quan trọng của Quốc hội trong chế độ Nghị viện: quyền lật đổ Nội các bằng cách biểu quyết một kiến nghị bất tín nhiệm hay kết thúc một cuộc chất vấn.

Tóm lại, đến một lúc nào và bất cứ lúc nào, Quốc hội tỏ ý không tín nhiệm Chính phủ nữa – sự bất tín nhiệm này có thể được biểu lộ bởi nhiều hình thức khác nhau (bất đồng ý kiến về một đường lối ngoại giao, không biểu quyết được dự án luật do Chính phủ đệ trình, tiếp tục thảo luận một vấn đề mà Chính phủ đề nghị hoãn lại v.v…) thì Chính phủ không thể và không còn lí do tồn tại nữa. Quyền lật đổ Nội các là phương tiện quan trọng nhất của Quốc hội để ảnh hưởng đến Chính phủ.

b. Ngược lại, Chính phủ cũng có một số phương tiện dễ ảnh hưởng đến Quốc hội.

Phương tiện thứ nhất là quyền ăn nói của Chính phủ tại Quốc hội. Thủ tướng và các Tổng trưởng có quyền đến Quốc hội tham dự vào các cuộc thảo luận, để giải thích, bênh vực quan điểm hay chính sách của Chính phủ.

Phương tiện thứ hai là quyền đặt vấn đề tín nhiệm. Đây là một quyền tối quan trọng trong tay Chính phủ. Quyền đặt vấn đề tín nhiệm được sử dụng trong trường hợp như thế này, Chính phủ cho Quốc hội hay rằng, cảnh cáo Quốc hội rằng về vấn đề này chúng tôi đặt vấn đề tín nhiệm, nghĩa là nếu Quốc hội không biểu quyết đạo luật này, ngân sách này, chi phí này, đình chỉ cuộc thảo luận v.v… toàn thể Chính phủ sẽ xin từ chức.

Quyền đặt vấn đề tín nhiệm là áp lực mạnh mẽ đối với Quốc hội. Mạnh mẽ vì khi vấn đề tín nhiệm được đặt ra, thì then chốt không còn là nội dung của một đạo luật hay tính cách ích lợi của một chi phí mà trái lại là một sự khủng hoảng chính trị có thể xẩy ra. Quốc hội sẽ phải nghĩ ngợi nhiều trước khi biểu quyết.

Biểu quyết không chấp thuận cái mà Chính phủ đòi hỏi, là đồng thời lật đổ Chính phủ, và gây một khủng hoảng chính trị. Trái lại biểu quyết tín nhiệm, Chính phủ tồn tại và đồng thời cái mà Chính phủ đòi hỏi được xem như chấp thuận bởi Quốc hội.

Phương tiện thứ ba là quyền giải tán Quốc hội, có thể nói là quyền tương xứng với quyền lật đổ Nội các của Quốc hội. Giải tán Quốc hội để kết thúc một cuộc tranh chấp giữa Hành pháp và Lập pháp và giao cho quốc dân làm trọng tài. Thật vậy, nếu Quốc hội sử dụng quyền lật đổ Nội các một cách vô ý thức, nghĩa là bất tín nhiệm Chính phủ này đến Chính phủ khác, gây ra những cuộc khủng hoảng chính trị trầm trọng và hậu quả là sự bất ổn định và bất liên tục của sinh hoạt chính trị, chắc chắn là bất lợi cho Quốc gia, Chính phủ có quyền giải tán Quốc hội và yêu cầu quốc dân bầu lại một Quốc hội mới.

Đây là một quyền tối quan trọng giao cho Hành pháp mà đặc điểm là giải tán một cơ quan đại diện nhân dân, nên để cho quyền này được sử dụng một cách thận trọng, các Hiến pháp thường ấn định điều kiện chặt chẽ cho việc sử dụng quyền này. Dù sao, quyền giải tán Quốc hội là một phương tiện quan trọng của Hành pháp để ảnh hưởng đến Lập pháp. Thật vậy, Chính phủ có thể chỉ dọa giải tán cũng đủ làm cho Quốc hội thay đổi thái độ và trở nên hòa hoãn hơn.

Tóm lại qua những phương tiện hoạt động hỗ tương, chúng ta thấy rằng tinh túy của chế độ Nghị viện là thực hiện và duy trì một thế quân bình giữa cơ quan công quyền. Người ta thường hình dung chế độ Nghị viện bằng một cái cân: một bên là Nội các; một bên là Quốc hội. Người đứng giữa là Quốc trưởng. Quốc trưởng, một nhân vật có uy tín đối với quốc dân, không trực tiếp có trách nhiệm chính trị, giữ vai trò điều hòa bộ máy của chế độ Nghị viện.

B. Nguồn gốc của chế độ Nghị viện 

Chế độ Nghị viện mà chúng ta vừa phác họa những đặc điểm – không phải là sáng tác của một lí thuyết gia nào mà trái lại là một kết tinh của một sự thực hành chính trị liên quan đến lịch sử biến chuyển của Anh Quốc.

Từ thế kỉ 13 đến thế kỉ 18, các yếu tố của chế độ Nghị viện lần lượt được tạo thành bởi sự ngẫu nhiên của lịch sử.

Thật vậy, thời xưa ở nước Anh cũng như ở bao nhiêu chế độ quân chủ khác, Quốc vương thường bàn việc nước với một số cố vấn do chính Quốc vương chỉ định và có nhiệm vụ cứu xét các vấn đề quốc sự.

Ủy ban hay Hội đồng Cố vấn này gồm một số quân thần mà chính Quốc vương tự do chọn lựa. Nhưng sau cuộc Cách mạng 1688, Quốc hội Anh Quốc có ưu thế và bắt buộc nhà Vua phải chọn một số cố vấn trong các Nghị viện có thế lực và thuộc khối đa số tại Quốc hội. Nội các bắt đầu thành hình từ ngày ấy.

Yếu tố thứ hai của chế độ Nghị viện là Hành pháp lưỡng đầu cũng bắt nguồn từ một sự kiện lịch sử. Nguyên do là vào đầu thế kỉ 18, Quốc vương nước Anh là một vị thuộc dòng Hannover, người nước Đức. Vốn không biết tiếng Anh, nhà Vua không quan tâm đến việc triều đình, và giao phó quyền quyết định cho các Tổng trưởng của mình. Quốc vương cũng không tới dự phiên họp của Hội đồng Tổng trưởng và để một trong những Tổng trưởng có uy tín chủ tọa. Tình trạng này kéo dài và biến thành một tập tục được tôn trọng. Các Tổng trưởng dưới quyền điều khiển của một Thủ tướng đã nắm giữ quyền Hành pháp.

Yếu tố thứ ba – được cấu tạo bởi một nguyên nhân của lịch sử là trách nhiệm chính trị của các Tổng trưởng. Trách nhiệm chính trị bắt nguồn từ một thủ tục. Nguyên do là các Tổng trưởng không có trách nhiệm chính trị trước Quốc hội mà chỉ có trách nhiệm hình sự, nghĩa là nếu một vị Tổng trưởng can tội tiểu hình thì Viện thứ dân buộc tội và Viện Quý tộc kết tội. Thủ tục này (impeachment) có thể đưa đến những hình phạt nặng nề như tử hình hay tù đày.

Để khỏi bị truy tố, các Tổng trưởng trong trường hợp tranh chấp trầm trọng với Quốc hội, có thể xin từ chức. Trách nhiệm hình sự trở thành trách nhiệm chính trị và tập tục này đã trở thành một nguyên tắc căn bản của chế độ Nghị viện là nguyên tắc trách nhiệm chính trị của Tổng trưởng trước Quốc hội.

Tóm lại, tất cả những yếu tố tạo thành chế độ Nghị viện được xuất hiện lần lượt xuyên qua những biến chuyển của lịch sử chính trị Anh Quốc. Ngày nay chế độ Nghị viện – một chế độ áp dụng nguyên tắc hợp quyền – được hợp lí hóa và áp dụng trong nhiều nước dân chủ trên thế giới.

Mục III: CHẾ ĐỘ TẬP QUYỀN

Có tập quyền là khi nào các nhiệm vụ quốc gia (Hành pháp, Lập pháp, Tài phán) được giao phó cho một cơ quan duy nhất, hoặc chính cơ quan này nắm quyền quyết định thật sự và một cách gián tiếp chi phối các cơ quan khác trở thành lệ thuộc. Tập quyền có thể được thực hiện một cách tuyệt đối hay tương đối.

Tuyệt đối là khi nào trong một quốc gia chỉ có một cơ quan chính trị còn tất cả cơ quan khác đều có tính cách hành chính.

Tương đối là khi nào mối tương quan giữa các cơ quan công quyền được ấn định thế nào mà rốt cuộc chỉ một cơ quan có thực quyền quyết định. Chúng ta nhìn thấy một số cơ quan và mỗi cơ quan có một nhiệm vụ rõ rệt. Tuy nhiên đó chỉ là bề ngoài: thật sự một cơ quan nắm toàn quyền lãnh đạo.

Đoạn 1: NHỮNG HÌNH THỨC TẬP QUYỀN CỔ ĐIỂN

Tập quyền có thể được thực hiện hoặc nghiêng về Hành pháp hoặc nghiêng về Lập pháp.

A. CÓ LỢI CHO HÀNH PHÁP

a. Chế độ quân chủ chuyên chế

Như chúng ta đã biết trong chế độ quân chủ, nhà Vua nắm tất cả quyền hành. Nếu có Nghị viện hay Tòa án thì các cơ quan này chỉ là những cơ quan thừa hành mệnh lệnh của Thiên tử mà thôi. Tất cả các nhiệm vụ trong quốc gia đều được tập trung vào tay nhà Vua: chế độ quân chủ chuyên chế là chế độ điển hình về phương diện tập quyền.

b. Chế độ độc tài

Trong chế độ này, vị chỉ huy Hành pháp là vị lãnh tụ tối cao, là người thật sự có quyền quyết định. Thường thường chúng ta thấy có một sự phân chia nhiệm vụ giữa cơ quan khác nhau, nhưng những cơ quan này hoàn toàn lệ thuộc và tuân hành mệnh lệnh của vị lãnh tụ.

B. CÓ LỢI CHO LẬP PHÁP

Khuynh hướng này được thể hiện bởi chế độ Hội đồng hay là Nghị hội chế. Chế độ Hội đồng là một chế độ trong đó cơ quan Hành pháp hoàn toàn lệ thuộc vào cơ quan Lập pháp. Trong chế độ Hội đồng, Hành pháp:

·         Được chỉ định bởi Lập pháp

·         Tuân theo chỉ thị của Nghị hội: Nếu có sự bất đồng ý kiến. Hành pháp không được tự ý rút lui mà phải được Nghị hội cho phép từ chức.

·         Nghị hội có quyền hủy bỏ những quyết định của Hành pháp.

Tóm lại, Hành pháp không còn là một quyền mà trở thành kẻ thừa hành, bắt buộc phải tuân theo quyết định của Quốc hội, phải thi hành chính sách của Quốc hội. Bất cứ lúc nào Quốc hội cũng có quyền điều tra, chất vấn Chính phủ, bắt buộc Chính phủ phải trả lời, xuất trình mọi tài liệu mà Quốc hội muốn biết. Quốc hội có thể khiển trách Chính phủ khi cơ quan Hành pháp thi hành sai chính sách, có thể ra lệnh cho Chính phủ thi hành theo sự sửa đổi, sự chỉ dẫn của Quốc hội.

Nếu không có sự đồng nhất về quan điểm, về chính sách giữa Quốc hội và Chính phủ, Chính phủ không quyền từ chức, mà trái lại phải tiếp tục vâng lời Quốc hội. Đó là đặc điểm của chế độ Hội nghị. Trường hợp điển hình là Liên bang Thụy Sĩ. Theo Hiến pháp của Thụy Sĩ năm 1848, tu chính bởi Hiến luật năm 1874, hai cơ quan công quyền của Liên bang Thụy Sĩ là Hội đồng Liên bang (Conseil Fédéral) và Hội nghị Liên bang (Assemblée Fédérale).

Hội đồng Liên bang tức là Chính phủ gồm có một Tổng thống và một số Tổng trưởng làm việc một cách tập thể.

Hội nghị Liên bang tức là Quốc hội gồm có hai Viện (vì chế độ Thụy Sĩ là một chế độ Liên bang) Viện Quốc gia (Conseil Fédéral) và Viện Tiểu bang (Conseil des États).

Đó là hai cơ quan công quyền. Hình thức tổ chức công quyền tại Thụy Sĩ nghiêng về chế độ tập quyền có lợi cho Lập pháp nghĩa là Hội đồng Liên bang tức là Chính phủ chỉ thi hành tuân theo quyết định của Quốc hội tức là Hội nghị Liên bang. Dưới sự kiểm soát thường trực của Hội nghị này.

Bất cứ lúc nào, và thông thường hàng năm, theo lệnh của Quốc hội, Chính phủ phải tường trình công việc của mình.

Tất cả hai Viện của Hội nghị Liên bang đều có quyền đặt kiến nghị bất tín nhiệm, chất vấn, đặt câu hỏi, đòi giải thích. Trong Quốc hội còn có những ủy ban đặc biệt để theo dõi công việc của Chính phủ, để cho Quốc hội dễ kiểm soát.

Tuy nhiên, cần phải nhận định rằng đó chỉ là điều khoản của Hiến pháp. Thực tế cho chúng ta biết rằng Thụy Sĩ không theo chế độ tập quyền. Và Chính phủ Thụy Sĩ là một Chính phủ vững mạnh, có quyền thực sự chứ không bị chi phối của Quốc hội.

Trái lại, chính Chính phủ chi phối Quốc hội. Với đà tiến triển của sinh hoạt chính trị, Hành pháp đã trở thành cơ quan đầu não bất-chấp những điều khoản của Hiến pháp. Và thường thường những đạo luật và chính sách nói chung đều được Quốc hội biểu quyết theo đề nghị của Chính phủ. Tổng thống và Tổng trưởng của Liên bang Thụy Sĩ thường thường được tái cử luôn, có nhiều vị đã giữ chức vụ tới 15, 20 năm nên có rất nhiều uy tín và đồng thời ảnh hưởng sâu rộng đến Quốc hội. Như thế thực tế đã làm đảo lộn địa vị của Hành pháp và Lập pháp. Trái với ý định của nhà Lập hiến, ưu thế rõ rệt đã thuộc về Chính phủ chứ không thuộc về Quốc hội.

Dù sao, trên nguyên tắc, chế độ Liên bang Thụy Sĩ là một Hội nghị chế, một chế độ áp dụng hình thức tập quyền.

Để trở lại vấn đề của chúng ta, Hội nghị chế, chế độ độc tài, cũng như chế độ quân chủ chuyên chế là những chế độ áp dụng nguyên tắc tập quyền, tập trung quyền hạn vào một cơ quan, Hành pháp hoặc Lập pháp.

Đó là trường hợp cổ điển. Trong vòng 30 năm nay, một hình thức mới về chế độ tập quyền đã được áp dụng: đó là chế độ độc đảng.

Đoạn 2: MỘT HÌNH THỨC MỚI, CHẾ ĐỘ ĐỘC ĐẢNG

Công cuộc nghiên cứu và sưu tầm hệ thống chính đảng, và ảnh hưởng của các chính đảng trong cuộc sinh hoạt chính trị ngày nay đã đưa đến nhiều kết luận hết sức lí thú và là một bước tiến khá dài của khoa chính trị học.

Trong một khung cảnh chính trị cổ điển, hệ thống đa đảng hay độc đảng làm thay đổi cục diện chính trị.

Hệ thống độc đảng là một thực tại chính trị và đồng thời là một cải cách lớn lao, sâu rộng về phương diện tổ chức chính quyền. Chúng ta có thể nói rằng sự hiện diện của một chính đảng duy nhất trong một quốc gia đưa đến hai hậu quả: một sự tập trung quyền lực và một sự tập trung quyền lực vào tay chính đảng ấy.

A. Tập trung quyền lực

Đó là hậu quả tất nhiên mặc dù, trên phương diện hình thức cũng như chính thức, Hiến pháp quốc gia đó ấn định một chính thể cổ điển. Ví dụ một chính thể đại nghị với một Quốc hội dân cử và một Nội các trách nhiệm trước Quốc hội. Thật ra, Quốc hội chỉ là Quốc hội bù nhìn, Quốc hội chỉ là cái máy để ghi những quyết định của Chính phủ. Thay vì chất vấn, kiểm soát hay điều tra, các vị dân biểu chỉ biết đồng thanh chấp thuận và vỗ tay hoan nghênh. Dù Hiến pháp có phân chia quyền hạn, có ấn định rõ rệt nhiệm vụ của mỗi cơ quan đó chỉ là bề ngoài; trên thực tế, thực quyền được tập trung vào tay chính đảng duy nhất.

B. Vào tay chính đảng duy nhất

Một trong những đặc điểm của chế độ độc đảng là tất cả quyền lực quốc gia được tập trung vào chính đảng duy nhất. Tất cả những cơ quan Nhà nước – Quốc hội cũng như Quốc trưởng, Thủ tướng hay Tổng trưởng – tất cả đều là những phương tiện hành động của Đảng. Xuyên qua các phương tiện ấy, Đảng biểu dương ý chí. Uy quyền của Thủ tướng, uy quyền của Tổng trưởng không phải dựa trên chức vụ của họ mà trái lại do nơi sự tín nhiệm của Đảng. Và phần đông các vị này là đảng viên. Cơ quan đầu não, trung tâm của mọi sinh hoạt chính trị không phải là Chính phủ mà là ủy ban chấp hành Đảng bộ.

Tóm lại, với chế độ độc đảng, chúng ta nhìn thấy một hình thức mới của chế độ tập quyền: tất cả tập trung vào tay một chính đảng.

(Còn tiếp)

Nguồn: Nguyễn Văn Bông, Luật Hiến pháp và Chính trị học. In lần thứ hai. Sài Gòn 1969. Bản điện tử do pro&contra thực hiện.

---

[i] Tức Việt Nam Cộng hòa (p&c)